CONTADURIA

Los elementos del acto administrativo son los requisitos que han de darse siempre para que un acto administrativo se presuma válido.




3.1 LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS



La Administración Pública está compuesta por una serie de entes cuyas competencias son ejercidas por órganos de los que son titulares los funcionarios destinados en ellos. De esto salen los tres grupos de requisitos que pueden establecerse para estudiar este tipo de elemento.



3.1.1 La Administración (o sujeto público) con capacidad y competencia



En primer lugar todo acto administrativo deberá proceder de un ente público, es decir, sólo la Administración Pública puede dictarlos. Esto excluye a los actos de los entes públicos que no son la Administración Pública (la Cortes o el Poder Judicial), como también los actos de los particulares, aunque en su consideración de colaboradores de la Administración pueden ser habilitados por delegación de ésta para emitirlos (es el caso de autoadministración de colegios profesionales, Juntas de compensación de la legislación urbanística, o de los concesionarios). Aunque en ciertas circunstancias de necesidad o urgencia puede llevar a la aplicación de la figura civil de gestión de negocios ajenos sin mandato, como vía de imputación a la Administración de actos realizados por particulares.



Y en segundo lugar, dicho ente habrá de ostentar la capacidad y competencia para dictar el acto.



3.1.2 Órgano competente para realizar la declaración



Las potestades que el Ordenamiento jurídico otorga a cada Administración Pública son ejercidas por órganos, pero entre ellos se divide la competencia que se les ha otorgado. Así en Art. 12.1 LPC dice «la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que le tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes». La competencia es la medida de la que corresponde a cada órgano, y ésta puede ser asignada atendiendo a tres criterios tradicionales:

1º) Por razón de la materia: a cada órgano se entregan poderes y deberes relativos a un ramo de actividades (agricultura, sanidad, etc.) o función determinada, es decir, por razón de su contenido u objeto.

2º) Por razón del territorio: en la división de éste actúan unos determinados órganos que ejercen los correspondientes poderes y deberes en el interior de cada parte.

3º) Por razón de la jerarquía: cuando según el grado, se otorga funciones sobre una parte más o menos amplia de la materia. Es decir, que la competencia se estructura de modo piramidal, diferenciándose su contenido en función del grado en que la jerarquía le otorgue a cada órgano, de esta forma los superiores pueden hacer efectiva su supremacía sobre los inferiores.



Si no se cumplen tales criterios se incurre en un vicio legal, que afecta a la validez del acto (vicio de incompetencia).





3.1.3 Legitimación de la persona física que actúa como titular del órgano



La competencia de cada órgano es actuada por la persona o personas físicas titulares del mismo, y para ello debe tenerse en cuenta los supuestos de transferencia de funciones administrativas entre órganos, tales como la delegación, la avocación o bien la encomienda de gestión y la delegación de firma.



Para que el acto administrativo sea válido, ese titular del órgano tiene que reunir una serie de condiciones subjetivas, es decir, contar con la legitimación correspondiente:

- Que esté correcta o legalmente investido, es decir, que el titular sea una autoridad o funcionario nombrado, que haya tomado posesión y que esté en activo, o como suplente.

- Que no incurra en alguno de los motivos de abstención y recusación que establece la Ley para garantizar la objetividad de su actuación (Art. 28 y 29 LPC) que son:

• Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de la sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa con el interesado.

• Tener parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con los interesados, administradores de entidades interesadas o sus asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento.

• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con las personas antes citadas.

• Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento.

• Tener relación de servicio con la persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto.



La infracción de los requisitos señalados no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido. En cuanto a lo que hace referencia a los actos dictados por las personas investidas ilegalmente, «hay que contar con la doctrina del funcionario de hecho que, por imposición de la seguridad jurídica, implica la imputación a la Administración de determinados actos administrativos dictados por personas que no cumplen todos los requisitos legales que justificarían, normalmente aquella imputación» (BOCANEGRA).





3.2 ELEMENTOS OBJETIVOS



Los elementos objetivos de los actos administrativos describen las condiciones de validez que afectan al contenido de los actos.



3.2.1 Presupuesto de hecho



El ejercicio de la potestad administrativa de la que resulta un acto administrativo presupone la existencia de unos supuestos o elementos de hechos que la norma atributiva de competencia ha establecido. De esta forma el acto administrativo sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho. El presupuesto de hecho puede ser una situación totalmente objetiva, es decir, precisa y clara (ejemplo, el número de alumnos por aula a la hora de conceder una subvención a un colegio) pero en otras ocasiones puede ser una situación más compleja o más ambigua (ejemplo, que se den circunstancias de peligro, ruina, urgencia) la cual tiene que ser determinada por el órgano que aplica la norma en el caso concreto, sobre la base de la experiencia o de un juicio valorativo.



Puede decirse que «el supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por tanto, perfectamente controlable por el juez» (ENTERRIA), y constituye un instrumento de control de la legalidad de la actuación administrativa.



3.2.2 El fin



El fin es el objetivo a perseguir por el acto administrativo. Al configurar la potestad, la norma, de manera explícita o implícita, le asigna un fin específico que por de pronto es siempre un fin público. El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública. La falta de adaptación del acto al fin de la potestad implica como consecuencia la anulabilidad del acto por desviación de poder. La desviación de poder es un vicio del acto administrativo que consiste, según el Art. 70.2 LPC en «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento jurídico». El mayor problema de la desviación de poder lo constituye la prueba de su existencia.



3.2.3 La causa



La causa de los actos administrativos consiste en la adecuación o acomodación del contenido de los mismos al fin que persigue la norma atributiva de la competencia que con ellos se ejercita.



La adecuación del acto administrativo al fin que lo hizo posible, que justificó su existencia, debe mantenerse a lo largo de la eficacia del mismo, por lo que su desaparición implicará el cese de sus efectos, es decir, su extinción.



3.2.4 Los motivos



En los motivos ha de aparecer, por una parte, la realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el servicio al interés público específico que constituye el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto.



Todos los actos administrativos pueden ser motivados, pero en el caso de los actos más relevantes el legislador impone expresamente el deber de manifestar formalmente los motivos por los que se dictan. Los supuestos son tan amplios que prácticamente sólo los actos reglados favorables al interesado y no los perjudiciales para terceros quedan exentos de motivación. Los actos que serán motivados vienen recogidos en el Art. 54 LPC, y son los siguientes:

«a) los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos,

b) los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje,

c) los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos,

d) los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley,

e) los acuerdos de ampliación de la tramitación de urgencia o de la ampliación de plazos,

f) los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa».









3.2.5 La declaración



El acto administrativo consiste en una declaración y puede ser ésta de voluntad (decisión), de juicio, conocimiento o de deseo (cuando se trate de estados psicológicos). Pero también esa declaración puede ser explícita o tácita (cuando se pueda deducir de una conducta expresiva).



Es repetible en el Derecho Administrativo la polémica, primero, y la solución después sobre el valor de la intención y de la declaración y las conclusiones que puedan sacarse a propósito del tema de la interpretación de los actos jurídicos, no recogiendo la LPC ninguna norma específica sobre este problema.



LA Administración como persona jurídica, actúa a través de personas físicas, que son las titulares de los órganos que efectúan la declaración, por eso es que los vicios de la declaración de voluntad habrán de referirse a la psicología personal de dichos individuos. Un ejemplo lo encontramos en el Art. 62.1.d LPC que dice que serán nulos de pleno derecho «los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta». Cabe decir que las personas causantes del error no podrán invocar el vicio por ellas causado o al que ellas han contribuido, ni tampoco intentar beneficiarse del acto producido.



3.2.6 El contenido



El contenido de la declaración debe acomodarse a lo dispuesto por el Ordenamiento jurídico.



En relación con esto se plantea la cuestión de las determinaciones accesorias de la voluntad: condición, plazo, modo, reservas. En general se admiten las cláusulas particulares sólo dentro de los márgenes permitidos por la tipicidad del acto, no en cuanto a las mismas puedan romper el marco legal típico y llevar a una libre configuración administrativa de la decisión.



3.2.7 El objeto



El objeto de la declaración de la Administración puede ser un comportamiento del administrado, de otra Administración, de otro órgano, del titular del órgano; un hecho, un bien; una situación jurídica; su propia organización; o bien una mezcla de todos ellos en cuanto sean propuestos por el Ordenamiento jurídico como término final de la actividad jurídica de la Administración.







3.3 ELEMENTOS FORMALES



Son elementos formales de los actos administrativos el procedimiento, la forma externa de manifestación y el contenido de la forma externa.



3.3.1 Procedimiento



El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. La esencialidad del procedimiento viene impuesta por la LPC «los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido» con sanción de nulidad de pleno derecho para los que fuesen dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.



3.3.2 Forma externa de manifestación



La forma normal de declaración de los actos administrativos es la forma escrita, puesto que los actos administrativos deben documentarse, notificarse o publicarse porque son creadores de derechos y deberes, y también porque en ellos se integran un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo largo del procedimiento, por ello hay que dejar constancia fiel de esa participación. Otro motivo es porque en ocasiones los órganos administrativos son, por ejemplo, sustituidos temporalmente por otros, que no son titulares de la competencia, y por ello se ha de dejar por escrito los actos administrativos, ya que no se pueden dejar en la memoria.



En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el órgano inferior que lo reciba oralmente, expresado en la comunicación del mismo la autoridad de que proceda. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar con su firma una relación de las que haya dictado en forma verbal, con expresión de su contenido.



3.3.3 Contenido de la forma externa



El contenido de la declaración deberá recoger siempre algunos datos que permitan la identificación del acto, y son los siguientes:

1º) Encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto.

Normativa jurídica que ampara ese órgano.

Los actos deben ir precedidos de una específica denominación según la autoridad que los dicta:

- Real Decreto si emana del Consejo de Ministros,

- Orden si lo dicta un Ministro, y

- resolución o acuerdo en los demás casos.

2º) Mandato o resolución, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el expediente (Art. 89 LPC, principio de congruencia, que complementa el principio de actuación de oficio).

3º) Lugar, fecha y firma.

4º) El acto debe contener la decisión, que deberá ser motivada en los casos que proceda.

5º) Expresará además, los recursos que contra la misma proceda, órgano administrativo o judicial ante el que hubiera de presentarse, y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.