CONTADURIA

I. Concepto, clases y elementos


1. Teorías en orden a su naturaleza jurídica

Se han elaborado dos teorías sobre la naturaleza jurídica del domino público:

— La primera teoría considera al dominio público como una relación exclusivamente de uso público, ajena a toda relación de propiedad, siendo ésta la teoría minoritaria. Considera que el dominio público, antes que un conjunto de propiedades, es un soporte jurídico de intervención que permite a la Admi-nistración el ejercicio de ciertas potestades. Dicha doctrina será completamente opuesta a la caracterización que del dominio público establece nuestro ordenamiento vigente, marcada por la trascendencia del estatuto jurídico de la propiedad en nuestro derecho civil.

— La segunda postura doctrinal responde a la concepción del dominio público como una relación de propiedad. Es la doctrina mayoritaria en nuestro país, con un sólido respaldo de los textos legales y continuadora de la doctrina francesa. Considera a los bienes de dominio público, como aquellas pro-piedades administrativas afectadas a una utilidad pública, derivándose en consecuencia un régimen especial de utilización y protección. Así, el criterio de la afectación constituye el criterio definidor del dominio público y, la opinión mayoritaria, entiende el dominio público como una relación de propiedad, que las diferentes Administraciones Públicas de base territorial tienen sobre determinados bienes sometidos a un régimen jurídico exorbitante del derecho civil.

El Consejo de Estado y el Tribunal Supremo sostienen esta doctrina al afirmar que: «el dominio público en nuestro ordenamiento jurídico, se configura como una relación de propiedad y no como una relación de poder o soberanía».

2. Concepto legal de dominio público

El Código Civil en sus art. 338 a 345, clasifica los bienes desde el punto de vista de su titularidad, distinguiendo entre:

— Bienes de dominio público.

— Bienes de propiedad privada.

El art. 339 procede a una correcta enumeración de los bienes de dominio público estableciendo una clasificación tripartita:

 Bienes de uso público.

 Bienes de servicio público.

 Bienes destinados al fomento de la riqueza nacional.

La LPE permite establecer un concepto de bien demanial, partiendo del criterio de delimitación negativa recogido para definir los bienes patrimoniales. Indicando que serán bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público, así como los declarados como tales mediante ley.

La legislación autonómica, recoge la diferenciación de los bienes de dominio público establecida para la legislación estatal y por último, el reglamento de bienes, (art. 3), procede a una minuciosa enumeración de los bienes demaniales destinados a un uso público (caminos, plazas, calles, parque, etc.) o a un servicio público (casas consistoriales, mataderos, hospitales, mercados, etc.).

3. Clases de dominio público

Distingue nuestro Derecho administrativo entre el dominio público natural y el dominio público artificial. El profesor Parada Vázquez estima que el dominio público natural adquiere dicha condición en función a dos elementos:

— En primer lugar, la aplicación de un precepto legal de carácter general que establezca dicha condición para un determinado grupo de bienes.

— Y en segundo lugar, la concurrencia de las características físicas que permitan incluirlo en dicha modalidad.

La STC 227/1988, de 29 de noviembre, admite esta dualidad entre dominio público natural y dominio público artificial, estableciendo como ejemplos de dominio público natural: las aguas subterráneas, los ríos o la ribera del mar y como ejemplo del dominio público artificial: los edificios públicos y todos aquellos bienes en los que interviene la fuerza productiva del hombre.

4. Elementos del dominio público por contraposición a los bienes patrimo-niales

El criterio delimitador entre los bienes demaniales y patrimoniales se estructura en orden a los si-guientes puntos:

1º El destino de los bienes. Que determinará su naturaleza patrimonial o demanial, por cuanto éstos últimos quedarán afectados, en cuanto a su destino, a un uso o servicio público.

2º Su régimen jurídico. El régimen jurídico del dominio público se constituye sobre los principios de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad, hoy recogidos en art. 132.1 CE.

3º El carácter no financiero de los bienes de dominio público. En los que prima su destino a un uso o servicio público y, por contra, los bienes patrimoniales pueden ser fuentes de ingresos para la Administración pública titular de los mismos.

La imprescriptibilidad supone la inaplicación de las normas recogidas en el art. 1930 y ss. Cc. Dichos preceptos permiten la adquisición de bienes privados, por quien los posee sin título durante cierto tiempo y cumpliendo determinadas condiciones. La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público se encuentra recogida en el art. 1936 Cc, aunque sea de forma implícita, cuando señala que son susceptibles de prescripción todas las cosas que están en el comercio de los hombres.

De forma más explícita, el art. 132.1 CE, se refiere a la imprescriptibilidad como principio inspirador del régimen jurídico de los bienes de dominio público y, concretamente, el art. 80 LB (Ley 7/85), dirá que los bienes comunales y los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inem-bargables. Se recoge, igualmente dicho principio, en la legislación autonómica reguladora del patrimonio.

La inalienabilidad supone que no es posible jurídicamente enajenar bienes demaniales. La inalienabilidad de los bienes de dominio público tiene su origen en el Derecho histórico, cuando se prohibía la venta de bienes del Rey sin autorización previa de las Cortes. Actualmente el art. 132.2 CE, consagra la inalienabilidad como uno de los principios inspiradores del régimen jurídico de los bienes de dominio público.

II. La afectación como criterio definidor del dominio público

La afectación constituye para la generalidad de la doctrina el punto central del dominio público, siempre referida a la afectación a un uso o servicio público.

Para el profesor Parejo, la afectación debe contemplarse en una doble perspectiva:

— En primer lugar, implica la sujeción de un bien a un destino público, al que le corresponde un ré-gimen jurídico exorbitante.

— En segundo lugar, Constituye una decisión de poder o el ejercicio de una potestad que determina la inclusión de determinados bienes en una categoría legal. En este sentido, el art. 132 CE impone la reserva de ley en esta materia.

La afectación puede realizarse por ley (ley de minas, aguas, carreteras,...) o por acto administrativo (expropiación forzosa).

Estas dos formas de afectar bienes y derechos se encuentran previstas en la LPE y en la legisla-ción autonómica.

Distinguiremos los siguientes procedimientos de afectación: de forma expresa, tácita o presunta.

1º Expresa. Se produce cuando existe un acto administrativo explícito encaminado a tal efecto y en el que se haga constar de forma concreta el destino al que el bien quede afecto.

2º Tácita. Se produce cuando se deduce de actos administrativos que llevan de forma implícita el destino de un bien o derecho al uso o servicio público (expropiación forzosa, aprobación del PGOU).

3º Presunta. Se produce cuando los bienes patrimoniales de la Administración están destinados de forma continua al uso o servicio público, durante dos o más años consecutivos.

III. Las administraciones titulares del demanio

De conformidad con lo dispuesto en el Cc (art. 338 a 345) pueden ser titulares de los bienes de dominio público: el Estado, la Provincia y el Municipio. De acuerdo con el art. 137 CE, también pueden serlo las CC.AA. en su calidad de Administraciones públicas de base territorial. Con relación a las entidades públicas dependientes de dichas Administraciones, procede atender a lo dispuesto en sus normas de creación.

Así, la Ley de las entidades estatales autónomas, de 26 de noviembre de 1958, en art. 19, permite la adscripción de bienes de dominio público a los organismos autónomos, y, por su parte, la legislación autonómica continúa el modelo marcado por la normativa estatal.

La calificación de los bienes de dominio público afectará tanto a los bienes inmuebles como los bienes muebles de la Administración.

IV. Afectación y desafectación

1. La afectación

La afectación de bienes y derechos queda sujeta a un procedimiento específico, a través del cual los bienes de la Administración pública, adquieren la condición de demanialidad, siéndole de aplicación un régimen jurídico exorbitante respecto del derecho de propiedad que determinará el régimen jurídico de los bienes de dominio público. La afectación expresa en la Administración estatal responde al siguiente procedimiento:

— En primer lugar, la iniciación de oficio, mediante petición motivada del departamento o entidad pública interesada.

— En segundo lugar, la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda sobre dicha afectación, señalando el fin al que se destine, departamento o entidad al que se adscriba y carácter de la dema-nialidad.

— Y en último lugar, las actas de afectación con la intervención del Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio interesado que asuma las competencias de gestión.

2. La desafectación

La desafectación es el procedimiento a través del cual se pierde la condición de demanialidad, pasando dicho bien a tener la condición de bien patrimonial de la Administración.

La desafectación ya venía prevista en el art. 341 Cc, cuando indicaba que «los bienes de dominio público, cuando dejan de estar destinados al uso general o a las necesidades de defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes propiedad del Estado».

El art. 131 CE, impone al igual que en la afectación, un principio de reserva de ley, debiendo ser necesariamente dicho procedimiento, a través de forma expresa, según establece el art. 120 LPE y el art. 8.3 Rgto B. Así, el procedimiento se caracteriza respecto de la Administración estatal y autonómica por las siguientes fases:

— En primer lugar, iniciación de oficio del expediente mediante solicitud del Ministerio interesado, dirigida al Ministerio de Economía, expresando las circunstancias concurrentes de manera motivada.

— En segundo lugar, cuando la afectación se hubiera producido por ley, será necesaria una norma con dicho rango para su desafectación.

— En cuanto a la Administración local, la desafectación requerirá de expediente, en el que se acredite la necesidad, sometiéndose a un mes de información pública y resolviéndose por el Ayuntamiento Pleno en régimen de mayoría absoluta (art. 8 Rgto B).

Aunque el art. 120 LPE, establece claramente la desafectación expresa, un amplio sector doctrinal y cierta jurisprudencia del Tribunal Supremo, acepta la desafectación tácita de los bienes demaniales de titularidad del Estado.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo en Sentencia de 2 de junio de 1989 dirá que «aún admitiendo la desafectación tácita, no puede haber duda de que ésta ha de resultar probada por actos concluyentes que, de modo claro y rotundo, pongan de manifiesto que la misma se ha producido».

V. Las mutaciones demaniales

De conformidad con el art. 124 LPE, se entiende por mutación demanial, el cambio de destino o afectación de un bien de dominio público, manteniendo su condición de demanialidad. Dicho cambio debe reflejarse en un expediente incoado por la dirección General de Patrimonio y aprobado por el Ministerio de Hacienda.

La legislación autonómica entiende por mutación demanial, el cambio de destino de los bienes que ya tengan la consideración de dominio público de la CC.AA., cuando los mismos queden adscritos a distintos departamentos, manteniendo su demanialidad, es decir, su condición de bien de dominio público.

La normativa autonómica, contempla dos formas distintas para que pueda producirse la mutación demanial: Por Ley o por acto administrativo expreso o presunto.

La mutación demanial presunta se producirá cuando un bien demanial haya quedado destinado durante dos o más años a un fin distinto del originario.