LA UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO

I. Las clases de utilización del dominio público


Los bienes demaniales se caracterizan por su destino a un uso o servicio público. No obstante, no hay en nuestro ordenamiento jurídico estatal una norma general que nos permita estudiar las diversas formas de utilización del dominio público, por lo que resulta habitual acudir al Rgto B para encontrar la referencia práctica a las diferentes modalidades de utilización del dominio público.

Así, distinguiremos dos clases de utilización del dominio público:

1. Utilización por la Administración.

2. Utilización por los particulares.

La primera de ellas, supone asimismo una doble clasificación que denominamos, por un lado, utilización administrativa y por otro, reserva demanial.

En cuanto a la utilización de los bienes de dominio público por los particulares, también reviste una doble clasificación: uso común o uso privativo.

II. La utilización de los bienes afectado a servicios públicos

Responde conceptualmente a lo que hemos denominado como utilización administrativa.

La LPE, en el art. 1.2, califica como bienes demaniales a los edificios propiedad del Estado en los que se alojen órganos del mismo. En el mismo sentido, si bien con mayor precisión técnica, las leyes autonómicas consideran como bienes de dominio público, los inmuebles de su titularidad que se desti-nan a oficinas o servicios administrativos, de la misma o de las entidades de ella dependientes.

El art. 3.2. de la Ley del Patrimonio de la Generalitat Valenciana (LPGV), introduce dentro de este modelo clasificatorio, a todos aquellos bienes adscritos a los diferentes órganos de la Administración pública que son objeto de utilización directa por la misma, en cuanto que afectos al servicio público que la Administración viene prestando.

III. El uso común general, los usos comunes especiales y las utilizaciones priva-tivas

1. El uso común

La utilización por los particulares de los bienes demaniales se realiza mediante usos comunales y privativos. La división surge originariamente de la Ley de Aguas de 1866, siendo aceptada por la doctrina científica e incorporada, con carácter general, en nuestro ordenamiento jurídico. Así, aparece regulado expresamente en el Rgto B y en la ley reguladora del patrimonio de las CC.AA. y del dominio público especial.

El uso común es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impide el de los demás interesados, en este sentido se pronuncia el art. 75 Rgto B.

El uso común, a su vez, admite una doble clasificación, distinguiendo entre uso común general y uso común especial.

— El uso común general será aquel que corresponde por igual a todos los ciudadanos con las debidas limitaciones impuestas por la Ley y los Reglamentos. De manera que el uso de un ciudadano no excluye el uso de los demás. Su uso no estará sometido a licencia ni autorización administrativa, quedando sometido a las reglas específicas de policía e instrucciones dictadas para su utilización.

— El uso común especial se produce cuando concurren circunstancias que hacen necesario el per-miso o la autorización administrativa.

Generalmente, las leyes autonómicas consideran un uso común especial cuando recae sobre bienes escasos o que por su intensidad, especialidad o peligrosidad y se exija una especial intromisión de la Administración, manifestada en licencia o autorización, que será siempre temporal y nunca po-drá excluir el uso común general.

2. El uso privativo

El uso privativo del dominio público, es el constituido por la ocupación de una porción del mismo, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados.

Como reglas básicas del uso privativo de los bienes de dominio público podemos señalar las siguientes:

— En primer lugar, la utilización individualizada de los bienes de dominio público, limitando o impi-diendo el libre uso a otras personas.

— En segundo lugar, el uso privativo de los bienes demaniales exige la previa concesión adminis-trativa.

— Y en tercer lugar, excepcionalmente se admite una ocupación temporal que lleva implícita la cláusula de precariedad, con posibilidad de revocación y sin derecho a indemnización.

El Reglamento de Bienes (art. 75), contempla como forma de utilización de los bienes demaniales una clasificación específica, distinguiendo entre el uso normal y anormal de los mismos.

Se considera uso normal el que sea conforme con el destino principal del dominio público a que afecte.

El uso anormal es el que no es conforme con dicho destino.

IV. Los aprovechamientos comunales

De conformidad con el art. 79.3 LB (Ley 7/85 de 2 de abril), son bienes de titularidad municipal cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos. Así, según el profesor Guaita, la nota definitoria de carácter comunal de estos bienes no es su titularidad sino su aprovechamiento en común. Los bienes comunales son un ejemplo claro de comunidad germánica o en mano común, sin que pueda, en ellos, señalarse la existencia de cuotas de propiedad.

Los bienes comunales son una figura de Derecho administrativo regulada por leyes administrativas y con intervención de las Administraciones públicas. Constituyen una especialísima propiedad compartida municipio-vecinos de naturaleza jurídico administrativa.

El Municipio aparece como un propietario relativamente maniatado y teórico. Los vecinos, en cambio, serán titulares de un auténtico derecho real de goce que limita y contempla los derechos dominicales de aquél.

1. Naturaleza jurídica

Si atendemos al art. 132 CE, bienes de dominio público y bienes comunales aparecen como cate-gorías diferentes.

En la LB, la conclusión no es clara pero puede defenderse en base a la misma, su naturaleza demanial, sin perjuicio de algunas peculiaridades.

El TC, en su sentencia de 2 de febrero de 1981, dice que los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el art. 132.1, al reservar a la ley la regulación de su régimen jurídico que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y también su desafectación.

El TS, en sentencia de 31 de diciembre de 1986 y de 30 de abril de1987, considera los bienes comunales como aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde exclusivamente a la comunidad de vecinos. Así, serán los entes locales los que regulan su disfrute por ser titulares del derecho patrimonial sobre los mismos en su condición de representantes legales de la comunidad.

La LB considera los bienes comunales como bienes de dominio público en definitiva. El Rgto B (art. 2.3), dispone que tienen la consideración de bienes comunales aquellos que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos y el art. 75 TR, prevé las distintas fórmulas para el aprovechamiento de estos bienes comunales, tales como: explotación colectiva, según las costumbres o las ordenanzas; adjudicación en pública subasta o concesiones periódicas de lotes a los vecinos.

V. La concesión

Es una fórmula jurídico administrativa que excluye la utilización general de los bienes de dominio público. Así es preciso distinguir entre, por un lado, la concesión del dominio público y, por otro lado, la concesión de servicios públicos.

Aunque las dos tienen un denominador común, como es la transferencia a particulares de atribuciones o facultades que originariamente competen a los poderes públicos. Tienen pues, un régimen jurídico netamente diferenciado.

1. La concesión del dominio público. También denominada concesión demanial, se produce respecto de los bienes de dominio público de la Administración, en cuanto quedan sujetos a un régimen de utilización privativa por parte de los particulares (por ej. la concesión de un nicho, regulada en el Rgto B).

2. La concesión de servicios públicos. Se produce respecto de la prestación de determinados servicios que serán asumidos por un empresario, a cambio de un canon que se establece como contraprestación por la prestación del servicio. Esta modalidad de concesión, no implica necesariamente la concesión demanial, y queda sometida a la regulación del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (por ej. la recogida de basuras).

La concesión del dominio público está sometida a un plazo máximo de duración, que no es uniforme en todas las Administraciones Públicas. La LPE fija el plazo máximo de concesión en noventa y nueve años, al igual que la legislación autonómica. El Rgto B (art. 79), establece un plazo máximo de cincuenta años.

No existe un derecho de los ciudadanos a obtener una concesión del dominio público. La concesión está sometida a un requisito de discrecionalidad por parte de la Administración que deberá resolver, de manera motivada, que bienes serán susceptibles de concesión administrativa.

La Administración iniciará un procedimiento que, basado en los principios de publicidad y concurrencia, permita la adjudicación al mejor gestor, tanto desde el punto de vista económico como técnico, siendo de aplicación lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/95 de 18 de mayo).

La aplicación de dicha legislación, exige la preparación de un expediente administrativo en el que, previa aprobación de los correspondientes pliegos de condiciones, se producirá la adjudicación del contrato con arreglo a los principios de publicidad y concurrencia.

La concesión tácita, es aquella no otorgada expresamente. Nuestro vigente ordenamiento jurídico no admite esta forma de concesión, quedando únicamente un referente histórico, en la anterior legislación sobre aguas, que igualmente ha prohibido la vigente Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985.

1. La concesión del dominio público en la legislación

La concesión de dominio público en la LPE, encuentra su regulación en el título V de la vigente ley, atribuyendo competencias sobre la materia al Ministerio de Economía y Hacienda. En el art. 126 determinará el régimen jurídico de la concesión y los art. 127 y 128, contemplan los derechos de los titulares de concesiones.

La concesión del dominio público en la legislación autonómica, define la concesión como un título que otorga a una persona el uso y disfrute exclusivo de un bien de dominio público, cuya titularidad permanece en poder de la Comunidad. El concesionario adquiere los frutos, rentas y productos que genere el bien objeto de concesión. La competencia para otorgar las concesiones, corresponde al departamento o entidad de derecho público que tenga adscrito el bien y, una vez otorgada, deberá centralizarlo la Consellería de Economía y Hacienda. Encuentra su regulación en los art. 73 a 76 de la Ley 3/86, de 24 de octubre, Reguladora del Patrimonio de la Generalitat Valenciana.

Por último, la concesión del dominio público se regula en el Rgto B. Así, quedan sujetos a concesión administrativa, según establece el art. 78, los usos privativos y anormales del dominio público y las características generales de la concesión y, su procedimiento de adjudicación, se regula en los art. 79 a 91 del Rgto B.

El procedimiento de adjudicación, pasará por las siguientes fases:

1º La petición del particular, acompañada de una memoria explicativa de la utilización y de sus fines, justificando la conveniencia, así como la normalidad de dicha utilización, respecto del destino del bien.

2º Admitida la conveniencia de la ocupación, la Corporación encargará, de sus técnicos, la redacción del correspondiente proyecto.

3º La convocatoria del procedimiento de contratación para resolver y la adjudicación de la concesión, en favor de la oferta más ventajosa para los intereses generales.

4º La formalización de la concesión en documento administrativo.

VI. La reserva demanial

Es una técnica en virtud de la cual se sustraen, del uso público, determinados bienes demaniales, afectando su uso en exclusiva a la Administración.

Debe estar prevista expresamente en una norma de rango legal, por lo que, no será posible la tramitación de un expediente para la reserva demanial sin que exista una previa habilitación legal, aunque exista una disposición reglamentaria o un acto administrativo.

El profesor Guaita entendía la reserva como una autoconcesión, con la que se excluye a los particulares de la utilización de una porción concreta de una cosa de uso público.

Las leyes reguladoras del dominio público especial, contienen diversas fórmulas que permiten las reservas a favor de las diferentes Administraciones públicas, por ejemplo el art. 44 de la Ley de Aguas, con relación a los planes hidrográficos de cuenca.

La Ley de Costas contempla una figura similar a la que denominará, adscripción de bienes del demanio marítimo-terrestre.

El TC, en la Sentencia 149/91 de 4 de julio, señala que la adscripción demanial es un instrumento previsto por la ley puesto al servicio de las CC.AA., por el que quedan exentas del régimen concesional general y pueden obtener la utilización privativa de zonas de dominio público.

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