CONTADURIA

I. Introducción


Los bienes de que dispone la Administración sirven, cualquiera que sea su modalidad, a la satisfacción de fines y necesidades públicas. En este sentido la CE dirá en su art. 128 que toda la riqueza del país, sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general, garantizando, no obstante, la Constitución la propiedad privada que únicamente podrá sacrificarse en beneficio del interés general mediante la justa indemnización.

Dentro de los bienes públicos la distinción fundamental será la que distingue entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales de la Administración. En este sentido los bienes de dominio público serán aquellos bienes que siendo propiedad de un Ente Público están afectos a un uso o a un servicio público.

El art. 339 Cc dice que son bienes de dominio público, en primer lugar los destinados a un uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado. En segundo lugar dice que son también bienes de dominio público los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común y que están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio.

Igualmente, los art. 343 y 344 Cc se refieren a los bienes de uso público de los municipios, estableciendo la doble clasificación. Así pues, a dicha característica de afección al uso o servicio público de los bienes de dominio público, la denominamos demanialidad.

En cuanto a los bienes patrimoniales su definición lo será a sensum contrario, respecto de los bienes de dominio público o demaniales, siendo todos aquellos en los que no concurra la afección a un uso o servicio público. En este sentido se pronuncia expresamente el art. 340 Cc, cuando dice que todos los bienes pertenecientes al Estado en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior tendrán el carácter de propiedad privada. Dichos bienes tendrán la característica fundamental de ser susceptibles de producir rentas económicas y podrán ser, asimismo, objeto de enajenación por parte de la Administración.

1. Régimen legal de aplicación en materia de bienes públicos

El art. 132 CE ha establecido una reserva de ley para regular el dominio público y patrimonial de los Entes Públicos. Así pues, el art. 132 dirá: «La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales». Igualmente dirá que por ley se regulará el patrimonio del estado y el patrimonio nacional.

A continuación serán los art. 338 a 345 Cc los que regularán los bienes públicos. Seguidamente la ley de patrimonio del estado (texto articulado de 15 de abril de 1964), que mantiene todavía su vigencia y el reglamento para su aprobación, regulado por Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre.

Seguirá la normativa autonómica que dicten la CC.AA. correspondiente, en este sentido, en la Comunidad Autónoma Valenciana será de aplicación la Ley 3/1986 de 24 de octubre de patrimonio de la Generalidad Valenciana.

En el siguiente escalón estará el RD Legislativo 781/86 de 18 de abril, que refunde las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (conocido como texto refundido), y en último lugar el Reglamento de bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por RD de 13 de junio de 1986.

A esta legislación general habría que añadir la Ley 23/82 de 16 de junio, que regula el patrimonio nacional, relativo a los bienes afectos a la Corona y la legislación sectorial que regula el régimen jurídico del denominado dominio público especial relativo a las aguas, puertos, minas, montes, patrimonio histórico, carreteras, etc.

Cuestión distinta y menos pacífica será las relaciones entre la legislación estatal y autonómica suscitada por los Estatutos de Autonomía, alusivos a las leyes que hubieran de dictar las CC.AA. para regular su propio patrimonio, cuestión ya resuelta por el TC en STC de 27 de julio de 1982, declarando que los preceptos que se reserva el Estado para su regulación serán los relativos a la legislación básica, por cuanto ostenta competencia exclusiva para la legislación civil, la legislación relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y legislación sobre contratos y concesiones administrativas (art. 149 CE), debiendo acomodarse a dicha legislación básica las leyes de patrimonio de las CC.AA., como también la normativa que se dicte sobre los bienes de las Entidades Locales.

2. La supeditación de la propiedad privada al interés general

La referencia a que los bienes de la Administración sirven al interés general, no excluye que los bienes de los particulares igualmente cumplan dicha función, por cuanto el ordenamiento jurídico impone a los particulares titulares de determinados bienes, obligaciones de hacer o soportar cargas respecto de los mismos, bajo amenazas de sanciones diversas y fundamentalmente de la expropia-ción.

Sobre determinadas propiedades privadas, la incidencia del interés público es tan intensa que el régimen de propiedad privada se yuxtapone a un régimen público, que se traduce en limitaciones a la transmisibilidad del bien o en poderes especiales de la Administración para la vigilancia de su aprove-chamiento o disponibilidad.

En estos casos los bienes de los particulares sirven, sin perjuicio de la utilidad privada que a sus propietarios reportan, a un fin de interés público de forma directa. No obstante en la presente asignatura nos referiremos exclusivamente a los bienes de la Administración, dejando a margen los bienes de titularidad privada.

II. El Régimen jurídico básico de los bienes de la Administración

Al igual que existe la división de los contratos de la Administración en civiles y administrativos y la existencia de un conjunto de reglas comunes a dichas modalidades de contratación, igualmente un conjunto de reglas de Derecho Administrativo es aplicable a todos los bienes de la Administración, con independencia de la caracterización de estos bienes como bienes de dominio público o patrimoniales.

A dichas reglas las denominaremos régimen básico, dada su aplicación general, y comprende fundamentalmente la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes, el régimen de inventario, investigación, reivindicación, deslinde y adquisición, gravamen y transmisión de dichos bienes.

Las reglas básicas aplicables a los bienes de la Administración, independientemente de su carácter público o privado, configuran un régimen peculiar y exorbitante respecto del Derecho común y no sólo en las limitaciones que impone a la Administración para el manejo de sus propiedades, sino en cuanto a los privilegios y exorbitancias que se le atribuyen para su defensa y protección.

Dicho régimen será en alguna medida derogatorio de las reglas que rigen la propiedad civil, debiendo estar legitimado en normas de rango de ley, siendo éste el papel fundamental que le corresponde cumplir a la legislación de patrimonio estatal y autonómico.

En este sentido, constituye un error el estudio de los bienes de la Administración sobre la distinción obsoleta entre bienes de dominio público y patrimoniales. Y ello, por cuanto enmascara la realidad de que en el Derecho español, todos los bienes de la Administración estarán sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del sistema de acciones civiles sin parangón en el Derecho comparado. Y por ello, puede decirse que se aplica a los bienes de dominio privado de la Administración un régimen jurídico de Derecho público, sin perjuicio de que los denominados bienes de dominio público o demaniales disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección, y están sujetos a estrictas reglas de Derecho administrativo sobre su utilización, destino y aprovechamiento.

III. La adquisición de bienes por la Administración. Transmisión y cesión

1. La adquisición de bienes por la Administración

Como se ha dicho, forman parte del régimen básico de los bienes de la Administración las normas sobre adquisición, gravamen y disposición, fundamentalmente contenidas en la Ley de Patrimonio y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (art. 19 LPE, art. 10 RBEL y Ley de Pa-trimonio de la Comunidad Valenciana).

En este sentido, y coincidiendo en lo sustancial con las formas de adquisición enumeradas en el art. 609 Cc.

Art. 609 Cc.- «La propiedad se adquiere por la ocupación. La propiedad y los demás derechos reales sobre los bienes se adquieren y transmiten por Ley, por donación, por sucesión testada o intestada, y por consecuencia de ciertos contratos mediante la tradición. Pueden también adquirirse por medio de la prescripción».

el art. 19 de la Ley de Patrimonio clasifica los modos de adquisición de los bienes de la Administración en la forma siguiente:

1) Por atribución de la Ley

2) A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación

3) Por herencia, legado o donación

4) Por prescripción

5) Por ocupación

6) Por cualquier otro modo legítimo conforme al ordenamiento jurídico

1º ADQUISICIONES POR ATRIBUCIÓN DE LEY

1. Alteraciones del término municipal. Por cuanto la división de bienes y derechos de una Administración debe efectuarse junto con la división del territorio para que la distribución precisa y concreta del patrimonio sea aprobada a la vez que la división territorial.

2. Adquisiciones derivadas de las cesiones obligatorias y gratuitas por razón de urbanismo. La ejecución del planeamiento garantizará la distribución equitativa de beneficios y cargas entre los afectados e implicará el cumplimiento de los deberes legales de cesión de terrenos para dotaciones públicas, así como la cesión del porcentaje urbanístico que le corresponda a la Administración.

3. Procedimiento administrativo de apremio. El artículo 137 de la Ley General Tributaria establece que el procedimiento de apremio como consecuencia del impago de deudas a la Administración, podrá concluir con la adjudicación a la Hacienda Pública de los bienes embargados, cuando no lleguen a enajenarse por el procedimiento regulado reglamentariamente.

4. Adquisiciones a través del ejercicio de los derechos de tanteo o de retracto. Ambas figuras hacen referencia a un derecho de adquisición preferente pero en distintos momentos:

El tanteo antes de producirse el suceso que da origen al nacimiento de este derecho preferente.

El retracto, después, una vez culminado el hecho jurídico que da derecho a ejercer la preferencia aludida.

El tanteo otorga a su titular el derecho de adquirir la propiedad de una cosa ajena cuando su titular proyecta enajenarla a título oneroso a un tercero.

El retracto será el derecho de adquisición preferente que la ley concede a un determinado sujeto para adquirir un bien cuya enajenación ya se ha consumado previo desembolso de la misma contraprestación que se haya abonado.

Ambas figuras vienen reguladas en el Código Civil, y así mismo, la normativa urbanística la consagra como una sistemática para la adquisición de bienes por la Administración.

2º ADQUISICIONES A TÍTULO ONEROSO

1. En general. Las entidades públicas tienen capacidad para adquirir bienes y derechos de forma onerosa como cualquier persona jurídica.

Las adjudicaciones onerosas son aquellas que se producen a cambio de un precio o signo que lo represente. En este sentido la forma más usual de adquirir bienes por la Administración lo será a través del contrato de compraventa. No obstante, es de aplicación la normativa sobre contratos de las Administraciones públicas derivada de la Ley 13/1985 de Contratos del Estado. Dicha ley establece que la preparación y adjudicación de dichos contratos tendrá carácter administrativo y los efectos y extinción de los mismos tendrán carácter civil, debiendo seguirse necesariamente el procedimiento de concurso, en pública concurrencia, para proceder a la adquisición de un bien por la Administración.

2. Por Expropiación Forzosa. Se procederá a la adquisición de bienes y derechos mediante expropiación forzosa, cuando se den razones de utilidad pública o interés social.

Art. 33 CE.- «1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos determinará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con el dispuesto por las leyes».

La expropiación forzosa está presidida por la concurrencia de los siguientes elementos:

— Necesidad de que exista una utilidad pública o interés social.

 Utilidad Pública: Hace referencia a todas aquellas necesidades que ha de cubrir la comunidad y que han de ser gestionadas por la Administración.

 Interés Social: Hace referencia a la necesidad en ciertos supuestos de intervencionismo estatal en los que, para dar solución a una problemática social, se utiliza el instituto expropiatorio.

— Necesidad de ocupación, que deberá justificarse y acreditarse en todo expediente expropiatorio, encontrando su legitimación en los planes o proyectos de obras que apruebe la Administración o en su caso en determinadas leyes especiales que justifican la necesidad de ocupación por circunstancias de interés social.

— El trámite expropiatorio que tendrá carácter contradictorio entre la Administración y los particulares, resolviendo el citado expediente cuando no se llegue a una avenencia o mutuo acuerdo, el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa.

3º ADQUISICIONES GRATUITAS

1. En general.- Son las que se producen ínter vivos. El art. 12 del Reglamento de Bienes señala que: «la adquisición de bienes a título gratuito no estará sujeta a restricción alguna. No obstante si la adquisición llevase aneja alguna condición o modalidad onerosa, sólo podrá aceptarse los bienes pre-vio expediente, en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere».

Para que sea válida la donación de cosa inmueble, deberá de instrumentarse en escritura pública. Si los bienes se hubieren adquirido bajo condición de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante treinta años hubiere servido a dicho destino.

2. Por herencia, legado o donación (mortis causa).- Este modo de adquirir se produce por causa de muerte. El titular de los bienes o derechos dispone que sus bienes o parte de ellos pasen a una Administración una vez que se ha producido su fallecimiento.

Herencia.- Es un título traslativo del dominio y de los demás derechos reales, en el que se expresa la voluntad del causante (fallecido). Las herencias se entenderán siempre aceptadas a beneficio de inventario. El beneficio de inventario, produce en favor de la Administración los efectos establecidos en el art. 1023 Cc. para los herederos, y supone que éstos no quedan obligados a pagar las deudas y demás cargas de la herencia, sino hasta donde alcancen los bienes de la misma.

Legado.- Es la sucesión a título particular que consiste en la atribución a una persona de los bienes o derechos que el testador designa para ser entregados por el heredero al legatario o persona favorecida. Se diferencia de la herencia en cuanto el legado pueden ser bienes futuros (rentas vitalicias, usufructos). La Administración podrá recibir bienes en concepto de legatario.

Donación mortis causa.- Considerada por la doctrina como uno de los modos de adquisición por causa de muerte, participa de la naturaleza de las disposiciones de última voluntad, cuyo efecto está aplazado a la muerte del donante, siendo preciso la necesidad de testamento para otorgarla.

4º ADQUISICIÓN POR PRESCRIPCIÓN

La prescripción es un instituto por el que se pretende, en base a la seguridad jurídica, legalizar situaciones de hecho que se han mantenido durante un determinado periodo de tiempo. Dicha figura viene recogida en el art. 1941 Cc. y, con carácter general, requerirá, para que se produzca la traslación de la esfera de titularidad del bien, la posesión de la cosa, o del bien, en concepto de dueño de manera pública, pacífica y no interrumpida, estableciéndose los plazos para que se produzcan dichos efectos en el Código Civil.

5º ADQUISICIÓN POR REVERSIÓN

Admite dos modalidades:

1. Cuando los bienes cedidos no fueren destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejaran de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán dichos bienes en favor de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones.

2. También se produce la reversión en las concesiones de servicios que imponen la obligación de realizar una obra, materializándose dicha reversión cuando finaliza el plazo de concesión.

2. Transmisión y cesión

1º TRANSMISIÓN

Los bienes de Dominio Público en tanto en cuanto mantengan dicha característica de afección, serán inalienables e imprescriptibles.

La transmisión de bienes de la Administración, se sujeta a reglas específicas. En este sentido la venta de inmuebles del Estado exige la previa declaración de alienabilidad, lo que supone la constatación de que el bien en cuestión no forma parte del dominio público.

La competencia para acordar la compra o venta de un inmueble estará en función de la valoración pericial del mismo. Corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda hasta los 2.000 millones de pesetas y al Consejo de Ministros hasta los 4.000 millones de pesetas. Se requerirá de una Ley espe-cial para la venta de bienes cuya valoración excede de los 4.000 millones de pesetas. En cuanto al procedimiento, las ventas de bienes por la Administración han de efectuarse necesariamente por el procedimiento de subasta, regla que sufre dos excepciones:

1. La relativa a la concurrencia de supuestos que legitimen la enajenación directa.

2. Cuando se trate de solares que resulten inedificables. A los que se denominarán, sobrantes de vía pública.

CONTRATACIÓN DIRECTA

La competencia pertenece al Ministerio de Economía y Hacienda siempre que la valoración pericial sea inferior a los 10.000 millones de pesetas. Los supuestos son los siguientes:

1. Cuando el adquirente sea otra Administración pública o cualquier persona de Derecho público o privado, perteneciente al sector público.

2. Cuando el adquiriente sea una entidad asistencial sin ánimo de lucro o bien se trate de una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida.

3. Cuando fuere declarada desierta una subasta pública o ésta resultare fallida como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones por el adjudicatario.

4. Cuando razones excepcionales aconsejen para los intereses del Estado la enajenación directa.

PERMUTA

Reglas semejantes a la enajenación se aplica respecto de la permuta de bienes inmuebles, admitida cuando la diferencia del valor entre los bienes a permutar no es superior al 50 % del que lo tenga mayor.

La determinación del órgano competente para autorizarla lo será igualmente en función de la ta-sación pericial del inmueble permutado.

La venta, gravamen o permuta de los bienes inmuebles de las Corporaciones Locales, si excede del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, deberá ser acordada con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y exigirá autorización de la Comunidad Autónoma, cuando su valor exceda del 25% de dichos recursos.

Por lo que respecta a la enajenación de los bienes muebles, las reglas aplicables, difieren de las expuestas, por cuanto la competencia para su enajenación corresponde al Ministerio que los hubiera venido utilizando y el acuerdo de venta implica la desafectación automática de los bienes.

La regla de la subasta se impone a excepción de que los bienes a enajenar tengan una cuantía inferior a 500.000 pesetas o bien se trate de bienes obsoletos o deteriorados.

2º CESIÓN

Por lo que respecta a las cesiones gratuitas, la LPE, autoriza la cesión de aquellos bienes cuya afectación o explotación no se juzgue previsible, siempre y cuando hayan de ser destinados por el cesionario a fines de utilidad pública o interés social. Se considerará de utilidad pública, las cesiones a organismos de carácter asistencial, sin ánimo de lucro, que hayan obtenido la calificación de entidades de utilidad pública.

Los inmuebles cedidos, se sujetan al control del Ministerio de Economía y Hacienda para la vigilancia de la aplicación efectiva a los fines expresados en el acuerdo de cesión y reversión en caso de incumplimiento al Estado, el cual tendrá derecho a percibir el valor de los detrimentos o deterioros experimentados por los mismos.

Los bienes inmuebles patrimoniales de las Corporaciones Locales, igualmente podrán cederse gratuitamente y en todo caso previa instrucción de expediente, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación. Dicha cesión lo será necesariamente a instituciones o entidades, para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, pudiendo cederse a instituciones privadas sin ánimo de lucro. Si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso previsto en el plazo señalado o dejasen de serlo posteriormente, se considerará resuelta la cesión y revertirán en favor de la Corporación local.

IV. La protección de las propiedades públicas

1. Inventarios y catálogos

Todas las leyes reguladoras de los patrimonios públicos, imponen a las diferentes Administraciones la obligación de inventariar sus bienes y derechos.

Se definen los inventarios como aquellas relaciones de bienes y derechos que la Administración elabora para su propio conocimiento interno.

El art. 6 LPE, establece la creación del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda. Por su parte, el art. 17 RB, indica que todas las Corporaciones Locales están obligadas a formar inventario de todos sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición. El Reglamento de bienes contempla los diferentes epígrafes que constituyen el Inventario General, distinguiendo entre bienes inmuebles, derechos reales, valores mobiliarios, vehículos, etc.

El sistema de inventarios resulta insuficiente y en alguna medida inútil por cuanto la dejación en su formación por parte de la Administración, no supone consecuencias jurídicas negativas. Resulta necesario buscar otro sistema para proteger las propiedades públicas, aún cuando se mantengan los inventarios. Dicha función se encomendará a los Catálogos de Bienes, que sí suponen la existencia de un régimen jurídico privilegiado respecto de los bienes incluidos en dichos Catálogos, dependiendo dicho régimen jurídico, del catálogo concreto de que se trate.

En este sentido, la Ley de Montes, respecto de los catálogos de montes, establece que éstos son un registro público de carácter administrativo, en el que se incluirán todos los montes que hubieren sido declarados de utilidad pública pertenecientes al Estado, Entidades públicas territoriales o a establecimientos públicos de beneficencia o enseñanza. La inclusión de los montes en este catálogo determina la presunción iuris tantum de titularidad en favor de la Entidad pública a cuyo nombre figura inscrita.

Los mismos efectos jurídicos se predicarán respecto de la inclusión de otros bienes en otros catálogos, tales como el catálogo de bienes de carácter histórico y artístico o el registro de aguas o concesiones públicas.

2. El registro de la Propiedad

Con independencia de las facultades atribuidas a las Administraciones públicas sobre las diferentes propiedades públicas, éstas igualmente podrán inscribir sus bienes y derechos en el registro de la propiedad para obtener los beneficios que proporciona sobre los bienes inmuebles, tales como: la pre-sunción posesoria, la condición de tercero hipotecario o juicios sumarios al amparo del artículo 41 de la Ley Hipotecaria.

Desde el nacimiento del Registro de la propiedad, a mediados del Siglo XIX, para proteger la propiedad privada y favorecer el tráfico inmobiliario, se consideraba innecesaria la inscripción de los bienes de dominio público.

La Ley Hipotecaria vigente, posibilita por otro lado la inscripción de los bienes inmuebles y derechos reales que pertenezcan al Estado o a las Corporaciones Civiles, exceptuando el Reglamento Hipotecario, la inscripción de los bienes de dominio público. Esta excepción de inscripción al Registro de la propiedad ha sido históricamente explicada en función de la extracomercialidad de dichos bienes, si bien, dicha excepción no es expeditiva de la imposibilidad de inscribir los bienes demaniales susceptibles de inscripción, en función de su propia naturaleza. Así pues, entendiendo el bien de dominio público como una relación de propiedad en favor de la Administración pública, la inscripción en el Registro de la propiedad, puede y debe ser efectuada siempre que la naturaleza del bien no lo haga imposible.

Con posterioridad a la Ley Hipotecaria, la legislación Local y Autonómica permite la inscripción de toda clase de bienes en el Registro de la propiedad, así la legislación autonómica indicará que los bienes de dominio público de la Comunidad Autónoma serán susceptibles de inscripción registral, en tanto en cuanto no lo prohiba expresamente la legislación hipotecaria. En definitiva, si atendemos a la legislación vigente, podemos admitir la inscripción en el Registro de la propiedad de todos los bienes inmuebles patrimoniales y los derechos reales constituidos sobre los mismos, incluso una gran parte de los bienes demaniales como los edificios destinados a servicios públicos, serán susceptibles de inscripción en el Registro de la propiedad. No lo serán por sus propias características, algunos bienes que integran el denominado dominio público natural, como los ríos y la zona marítimo terrestre y tampoco por razones evidentes el dominio público viario (calles, plazas, etc.).

3. La acción de investigación

Las Administraciones Públicas tienen la facultad de investigar la situación de sus bienes y derechos, que se presuman de su propiedad y siempre que ésta no conste, a fin de determinar la titularidad de los mismos. La exorbitancia de dicho procedimiento, deriva del hecho de que la misma no se traduce en una simple constatación de una situación de hecho, sino que es una declaración definitiva de individualización de los bienes a través de la identificación unilateral de su titularidad subjetiva, que por otra parte proviene de una declaración de voluntad de efectos constitutivos.

Las Administraciones Públicas, como cualquier otro propietario, tiene la facultad de investigar la situación real de sus bienes o derechos, y aunque Parada Vázquez considera excesivo dicho derecho, la vigente normativa se lo confiere. El art. 9 LPE, atribuye a la Administración la potestad de investigar la situación de sus bienes y derechos. La legislación autonómica confiere a la Administración dicha facultad y asimismo, el art. 44 del Reglamento de Bienes, atribuye a las Corporaciones Locales la potestad de investigar sus bienes y derechos. Las notas características de esta facultad serán las posibilidades de inicio del expediente de oficio o a instancia de parte, la obligatoriedad de un plazo de información pública y de un periodo de prueba.

4. El deslinde

Permite a las Administraciones públicas deslindar sus bienes de una forma privilegiada. Dicha facultad constituye una verdadera y exorbitante potestad administrativa.

La LPE y las diferentes leyes autonómicas de patrimonio y el Reglamento de Bienes, determinan el régimen jurídico de los deslindes practicados por las diferentes Administraciones, igualmente las leyes reguladoras de los diferentes bienes del demanio público especial contemplan disposiciones especí-ficas sobre los deslindes.

El procedimiento para la práctica del deslinde requiere de la iniciación del expediente, que podrá ser de oficio o a instancia de parte. Igualmente requiere de la tramitación y publicidad que debe darse a los diferentes actos del procedimiento, que culminará con la resolución del órgano administrativo competente en cuanto a la naturaleza jurídica.

En cuanto a su naturaleza jurídica, la STS, de 17 de junio de 1987 dirá que: «los deslindes administrativos, no resuelven más que problemas de límites, sin que, por tratarse de un acto administrativo, puedan ser determinantes de declaración de propiedad, ni tan siquiera de posesión, que sólo puede decidirse en juicio declarativo ante la jurisdicción civil»

La Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 1988 señala que, si bien es cierto que el deslinde administrativo tiene la única finalidad de constatar la realidad física del terreno a deslindar, por la aplicación de las definiciones legales y que, por tratarse de un acto administrativo, no puede ser determinante de declaración de propiedad, sin embargo, como ya se ha dicho tiene la virtualidad de desplazar la carga de prueba sobre quien pretenda el dominio de enclaves situados dentro de la zona deslindada, con la particularidad de que la fuerte presunción en favor del dominio nacional, requiere, para ser destruida, una rigurosa demostración en contrario.

Igualmente, se predica respecto del deslinde, el principio de inatacabilidad de las actuaciones administrativas por vía interdictal. Supone que iniciado el procedimiento de deslinde, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión, ni se admitirán interdictos sobre el estado posesorio de las fincas.

5. El reintegro posesorio

La potestad de la Administración de recuperar por sí la propiedad perdida de sus bienes y derechos, se denomina reintegro posesorio. El reintegro posesorio exonera a la Administración pública de acudir a los interdictos previstos en la ley de enjuiciamiento civil.

La LPE, no contiene precepto alguno que habilite a la Administración para recuperar de oficio sus bienes demaniales, por lo que la doctrina científica deriva dicha facultad del principio de imprescriptibilidad del dominio público, hoy reconocido en el art. 132 CE. Las reglas sobre prescripción de bienes y derechos del código civil, no serán de aplicación respecto de los bienes demaniales, en cuanto que éstos se encuentran fuera del comercio de los hombres.

La regulación del reintegro posesorio, a diferencia del deslinde, es bastante escueta, sin preocuparse de los aspectos procedimentales. Por lo que respecta a la tramitación de dichos expedientes, habrá que tener en cuenta la normativa de procedimiento administrativo general, Ley 30/92.

La resolución administrativa del expediente de recuperación de oficio será impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que la decisión de fondo sobre la titularidad del bien o derecho corresponderá a la jurisdicción civil.

La recuperación de los bienes demaniales detentados indebidamente por terceros, podrá realizarse en cualquier momento (art. 70 Rgto B). Por otro lado la recuperación de los bienes patrimoniales por la Administración, se encuentra sujeta al plazo de un año desde la usurpación del bien, transcurrido dicho año, la Administración deberá acudir a la jurisdicción civil (art. 8 LPE. y 70.2 Rgto B).

6. El deshaucio administrativo

El desahucio constituye un proceso especial y sumario previsto en la ley de enjuiciamiento civil y en otras leyes especiales, cuyo objeto es la recuperación de la posesión de un inmueble por el propietario del mismo. Este proceso, a diferencia de los interdictos que presuponen una ocupación sin título, libera la posesión frente a quien la venía legítimamente ostentando basándose en el título contractual, normalmente el arrendamiento.

Cuando se trata de bienes demaniales, es competencia de la Administración declarar (cuando proceda) la resolución (rescisión, anulación, caducidad), de los títulos concesionales, y efectuar la posterior desocupación o lanzamiento de los ocupantes, si éstos no abandonan voluntariamente la posesión.

El reglamento de bienes, prevé el desahucio por vía administrativa para la extinción de los derechos constituidos sobre los bienes de dominio público y bienes comunales, planteando la posibilidad, discutida por la doctrina, de utilizar dicha técnica en la resolución de contratos de arrendamiento constituidos en fincas de su pertenencia a favor de funcionarios locales.

En definitiva, el desahucio administrativo es una técnica de protección, aplicable, fundamentalmente de forma exclusiva, respecto de los bienes demaniales.

7. Las medidas sancionadoras

En el derecho sancionador cabe distinguir dos aspectos o clases:

1. De carácter penal.

2. De carácter administrativo.

1º DE CARÁCTER PENAL

Las medidas de carácter penal se regulan en el art. 518 CP, que tipifica como delito «alterar los términos o lindes de pueblos o heredades o cualquier clase de señales destinadas a fijar los límites de propiedades o demarcaciones de previos contiguos, tanto de propiedad particular como de dominio público», estableciendo determinadas especialidades respecto de la propiedad forestal, incorporando nuevas figuras delictivas.

La vertiente jurídico penal en la protección del dominio público también se pone de manifiesto en la legislación autonómica vigente, en la que expresamente se establece la necesidad de poner en conocimiento de la jurisdicción penal la existencia de cualquier hecho que pudiera constituir delito o falta, dejando en suspenso la resolución definitiva de los procedimientos administrativos hasta que no se haya pronunciado al respecto.

El procedimiento penal enerva y paraliza la actuación sancionadora administrativa por aplicación del principio non bis in idem, que supone que nadie puede ser sancionado dos veces por un mismo hecho.

2º DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO

En cuanto a las medidas sancionadoras de carácter administrativo, las leyes reguladoras de patrimonio de las CC.AA., han introducido una serie de infracciones y sanciones para el incumplimiento voluntario de los deberes y obligaciones establecidos en dicha legislación, estructurándose el procedimiento sancionador a través del reglamento sancionador general derivado de la ley 30/92, y sin perjuicio de la existencia de un régimen sancionador específico para el dominio público especial, regulado en sus propias leyes.

V. La inembargabilidad

El Principio de inembargabilidad, tiene una larga tradición en las leyes sobre la administración y contabilidad de la Hacienda Pública. Se regula en el art. 18 LPE: «ningún Tribunal podrá dictar providencia de embargo, ni despachos, ni mandamientos de ejecución, contra los bienes y derechos del patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estar a lo que dispone la Ley General Presupuestaria».

En este mismo sentido el art. 44.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria señala que: «los Tribunales, Jueces y Autoridades Administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública».

El principio de inembargabilidad ha sido objeto de una rigurosa crítica por parte del profesor García de Enterría, que estima contradice una serie de principios y derechos constitucionales:

— El principio de igualdad (art. 14 CE) favoreciendo a la Administración Pública en perjuicio de los ciudadanos.

— Supone un quebranto del principio de responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).

— Es incompatible con el principio de economía de mercado, establecido en el art. 38 CE.

— Contradice también el principio de reserva de ley de los bienes del dominio público, art. 132 CE, por cuanto amplía su marco de actuación a los bienes patrimoniales.

Esta situación, en opinión de García de Enterría, resulta más gravosa para los ciudadanos porque el reciente reglamento general de recaudación y reglamento general de recaudación de los sistemas de recursos de la Seguridad Social, contemplan fórmulas específicas para la compensación de oficio de deudas entre las entidades públicas. En resumen García de Enterria señala la desigualdad de trato de la Administración con respecto a los particulares.