CONTADURIA

4.1.1 CONCEPTO Y CARACTERES




4.1.1 Concepto



Existirá silencio administrativo cuando la Administración no responda a las consultas, peticiones, reclamaciones, recursos, etc., que le puedan ser planteados. Pero esta definición queda un tanto vulgar, de manera que una definición más amplia y rigurosa dice que puede hablarse de silencio administrativo cuando el Ordenamiento jurídico, ante el incumplimiento por la Administración de la obligación de resolver los procedimientos y como medio de velar por el derecho de los interesados a obtener dicha resolución, presume, en beneficio de aquéllos, la existencia de un acto administrativo, generalmente estimatorio, por el mero transcurso del plazo establecido en cada caso.



Así de esta definición más rigurosa se sacan los presupuestos, la naturaleza, la causa o fundamento, las clases y los requisitos del silencio administrativo, que analizaré posteriormente uno por uno.



4.1.2 Los presupuestos



Dos son los presupuestos de los que depende el silencio administrativo para su existencia. 1º) El incumplimiento de la obligación de resolver y 2º) la conexión a este incumplimiento de la presunción de existencia de un acto administrativo.





1º) La obligación de resolver



La obligación administrativa de resolver los procedimientos viene regulada en nuestro Ordenamiento jurídico, por la Ley 4/1999 que modifica a la anterior Ley 30/1992, en el Art. 42 LPC, que dice:

- «La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación».

- Pero añade dos excepciones «los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración».



Así que la Administración Pública tiene siempre el deber de resolver un procedimiento abierto a instancia del interesado o de oficio si afecta a un ciudadano, con la consecuencia de que, de no cumplirlo, se presume la existencia de un acto, en estos supuestos «la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso» sin que sea entonces aplicable el silencio administrativo. Y este mismo incumplimiento es causa de responsabilidad para el titular del órgano que debió resolver.



El deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administración cuando resolver un procedimiento abierto ya que causaría una lesión a los derechos o intereses legítimos de los ciudadanos. Así que la LPC Art.42 hace regencia al plazo máximo que no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley o una norma comunitaria europea prevean otro mayor. Sin embargo, el legislador sectorial viene regulando los plazos con mayor amplitud que la LPC, y también las Comunidades Autónoma que establecen, sin justificación evidente, diversos plazos para procedimientos idénticos lo que puede provocar incertidumbre, y con ello inseguridad. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no establezcan el plazo máximo para recibir la notificación éste será de tres meses.



El plazo se contará:

-En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, debiendo dicho órgano comunicarle la fecha en que recibió la solicitud.

Y finaliza en el día en que cumple el plazo establecido.



En garantía del cumplimiento de la obligación de resolver, la Ley cuida de que los administrados estén informados, por lo que la Administración tiene que mantener actualizadas las publicaciones informativas correspondientes, y debe de informar también a todos los interesados de cual es el plazo de producción del silencio y sus efectos, dentro de los diez días siguientes a la recepción de sus correspondientes solicitudes en el registro del órgano competente para su tramitación. Y en este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.



El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos (Art.42.5 LPC):



a) cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, reanudándose una vez haya cumplimentado el interesado lo requerido;

b) cuando para resolver el procedimiento deba obtenerse con carácter previo y preceptivo un pronunciamiento de un órgano de las Comunidades Europeas, desde que se solicite hasta que el pronunciamiento se realice;

c) cuando deba solicitarse un informe preceptivo y determinante de la resolución a adoptar, de otro órgano de la misma o distinta Administración, desde que se solicite hasta que el informe se emita. Con un plazo máximo de tres meses;

d) cuando deban realizarse en el procedimiento pruebas técnicas o análisis contradictorios solicitados por los interesados, desde que se acuerde su práctica hasta que se realicen e incorporen al expediente;

e) cuando se inicien negociaciones en orden a la conclusión de un pacto o convenio que suponga la terminación convencional del procedimiento, desde que se acuerde formalmente iniciarlas hasta que se declaren concluidas sin acuerdo.



2º) la presunción de existencia de un acto administrativo



Para la existencia de un acto administrativo, no basta que se imponga la obligación de resolver a la Administración y ésta la incumpla, es necesario, también, que el Ordenamiento jurídico una a este incumplimiento la presunción de existencia de un acto administrativo, lo que no siempre ocurre:

a) Los Art.43.1; 43.4 LPC dicen «en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legítima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por el silencio administrativo, según proceda, sin prejuicio de la resolución que la administración deba dictar, de la siguiente forma:

- En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

- En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio».



b) En cambio, según el Art. 44 LPC en los procedimientos iniciados de oficio tal presunción sólo se establece para el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas. Por el contrario, en los procedimientos sancionatorios o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el incumplimiento del plazo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa comportará la caducidad; por lo que la inactividad de la Administración, en este supuesto, no dará lugar a la existencia de un acto presunto.



c) Por otro lado, al igual que en el caso de caducidad del procedimiento, en los de prescripción, renuncia de derecho, desistimiento de la solicitud o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución no habrá de ser congruente con la petición del interesado o el acuerdo de iniciación de oficio, sino que consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Por lo que ninguno de estos supuestos se presume la existencia del acto administrativo y, en consecuencia, no será aplicable el instituto jurídico del silencio administrativo.





4.1.3 Causa o fundamento



La doctrina del silencio administrativo surgió para salvaguardar los derechos e intereses de los administrados frente al privilegio del acto previo, de que estaba investida la Administración si una petición era formulada y no se resolvía, los derechos e intereses del peticionario resultaría burlados, a menos que el Derecho presumiese la existencia de un acto contra el que accionar. Por eso se puede decir que esta doctrina es un subproducto del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa.



La atribución de un valor negativo al silencio no tenía sentido cuando se postulaba el ejercicio de una situación de poder de que ya era titular el peticionario. De esta forma se abre paso la idea de atribuirle, excepcionalmente, un valor positivo, con el objeto de acelerar la acción administrativa, cuando ello no comporta la transferencia al solicitante de facultades o derechos propios de la Administración.



La falta de resolución administrativa expresa en plazo (Ley 1958) imponía su interpretación como una desestimación de lo solicitado por el particular, esto es, la regla del silencio administrativo negativo, que aún cuando deja abierta la vía de los recursos precedentes, no evitaba una posible resolución administrativa fuera de plazo, siempre posible.



Con la LPC se intentó dar un cambio a esta situación, para favorecer a los ciudadanos, estableciendo el carácter positivo del silencio administrativo.



La Ley 4/1999 introdujo en la LPC algunas previsiones dirigidas a regular el silencio administrativo.



En resumen:



El fundamento de la presunción de existencia de un acto ante el silencio de la Administración no se encuentra ya en el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa o en la preexistencia de los derechos o intereses que pretende ejercitar el peticionario, sino en la necesidad de velar por el cumplimiento por la Administración de la obligación de resolver los procedimientos dentro del plazo establecido. Por otro lado, hoy la regla es atribuirle un valor positivo al silencio de la Administración. Así que la doctrina del silencio se instrumenta en beneficio de los interesados, por lo que nunca podrá ser invocada en contra de los mismos por la Administración.





4.1.4 Naturaleza



El Ordenamiento jurídico, en ocasiones, ante el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver los procedimientos en el plazo establecido presupone la existencia de un acto. Nos encontramos, pues:

- Ante un verdadero acto administrativo, «que posee la misma trascendencia jurídica que los actos expresos mediante los que normalmente se pronuncia la Administración».

- Pero acto presunto. Por lo que está cerrada la puerta a toda labor interpretativa acerca del valor que quepa atribuir a la conducta de la Administración. Dicho valor será siempre el que disponga el Derecho positivo.





4.1.5 Clases



a) Silencio positivo



Es un acto presunto, por el que la Administración Pública accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Tiene, en consecuencia, la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce, y es irrevocable, salvo que la Administración pueda revisarlo de oficio si está sometido en un vicio de nulidad de pleno derecho. En este sentido, para conciliar el silencio administrativo con el deber de resolver que tienen la Administración, tras producirse el silencio positivo, cualquier resolución expresa posterior (llamada también resolución tardía), sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.



Para evitar los peligros de obtener por silencio administrativo facultades o derechos contrarios al Ordenamiento jurídico, el Art. 62.1.f LPC prevé la nulidad de pleno derecho para «los actos expresos o presuntos contrarios al Ordenamiento jurídico por los que se adquiere facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición».



La LPC establece que el silencio será positivo como regla general en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. También lo será la resolución del recurso de alzada cuando se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud presentada en su día por el recurrente. Y por último también tiene carácter positivo el silencio que se produzca en los casos de solicitud en vía de recurso de la suspensión de los efectos del acto recurrido, transcurridos treinta días desde la presentación de dicha solicitud, que normalmente se contiene en el propio escrito del recurso.



El acto presunto puede ser calificado, además, anulable. Respecto al mismo, la Administración, como ya mencioné con anterioridad, podrá ejercitar sus poderes de revisión de oficio y de suspensión. Por lo que queda, el acto presunto incide sobre la esfera del particular; la Administración, por su parte, cuenta con el título jurídico que la habilita para la ejecución de su contenido, que éste corresponde exactamente con lo solicitado por el interesado.



b) Silencio negativo



Será negativo en los casos:



-En los procedimientos iniciados a solicitud del particular, el silencio desestimatorio producirá los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo.



-En los procedimientos en vía de recurso, esto es en los de impugnación de actos y disposiciones, el silencio es también negativo, puesto que ya ha habido una toma de posición expresa sobre el asunto de la Administración que el recurso interpuesto trata de modificar.



-El silencio es también negativo en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, por lo que los interesados que hubieran comprendido en el procedimiento, podrá también entender desestimadas sus pretensiones. En estos procedimientos del tipo sancionador, la falta de resolución expresa en plazo produce la caducidad del procedimiento.



El acto negativo no tiene la consideración de acto presunto. Es tan solo una ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que si el interesado lo considera conveniente entienda desestimada su solicitud y pueda interponer el recurso procedente. A pesar de los efectos desestimatorios del silencio negativo, la Administración puede dictar una resolución posterior expresa de actos estimatorios, que no sólo es conveniente para el interesado, sino que evita la interposición de recursos inútiles o su desistimiento si se hubiesen interpuesto, con la consecuencia de aliviar la carga de los Tribunales de Justicia.



El único problema que plantea es la determinación de hasta cuándo es posible al interesado hacer uso de la facultad de interponer el recurso que proceda contra la desestimación producida por silencio administrativo negativo, puesto que tampoco parece conveniente dejar indefinidamente abierta la posibilidad de recurrir el silencio negativo, por lo que el legislador tradicional ha fijado un plazo. Plazo que se computará a partir del momento en que éste se haya producido según la normativa reguladora del procedimiento correspondiente. Si se trata de un procedimiento de resolución de un recurso de alzada el plazo para entender producido el silencio negativo será de tres meses y si se trata de la resolución de un recurso potestativo de reposición el plazo será de un mes.





4.1.6 Requisitos



En un principio la LPC estableció como requisito para que se produjese el silencio una certificación de los actos presuntos (de la existencia del acto presunto). De esta forma, hasta que no se otorgaba la certificación o transcurrían veinte días desde que fuese solicitada el acto presunto carecía de todo valor. Pero con la reforma introducida por la Ley 4/1999 esta certificación se ha convertido en potestativa.



Hoy esta certificación (que se debe emitir en el plazo máximo de quince días) es un medio de prueba entre otros posibles. Así, el silencio se puede hacer valer tanto frente a la Administración como frente a terceras personas por cualquier medio de prueba admitido en derecho.



Esta nueva regulación no fija un contenido concreto a la certificación.





4.1.7 Efectos



a) Los actos administrativos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido.



b) En cuanto a la Administración en particular, la existencia del acto presunto no le libera de la obligación de resolver el procedimiento, ni siquiera aunque se hubiera solicitado y obtenido el certificado de existencia del acto.



En relación con la distinta trascendencia, alcance y función del acto presunto estimatorio y desestimatorio, se establece la siguiente distinción:



1º En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. Lo que constituye una clara consecuencia de la norma según la cual la estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

2º En cambio, en los casos de desestimación por silencio administrativo, como ésta tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso pertinente, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.