CONTADURIA

Antes de entrar en el análisis de la invalidez de los actos administrativos, es imprescindible referirse, en términos de teoría general, al problema de la invalidez de los actos jurídicos en sentido amplio, a los tipos básicos de la misma y a las características y consecuencias de cada uno de ellos.


Los dos tipos de categorías básicas a analizar aquí son la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho, y la anulabilidad o nulidad relativa.

Se dice de un acto que es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es in-trínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de previa impugnación. Este su-puesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias características: ineficacia inmediata, ipso iure, del acto, carácter general o erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción.

El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin necesidad de in-tervención del juez, a quien, en todo caso puede pedirse una declaración de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para vencer la eventual resistencia de un tercero.

El carácter general o erga omnes de la nulidad absoluta significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que medie petición de parte puede y debe apreciarla ex officio por su propia iniciativa, y ello, además, en cualquier momento, porque, dada su naturaleza, la acción no se extingue ni por caducidad, ni por prescripción.

La nulidad absoluta, en fin, no puede sanarse por confirmación. La trascendencia general de la misma supone, por último, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto.

La anulabilidad o nulidad relativa tiene, por el contrario, unos efectos mucho más limitados. Su régi-men propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sólo ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. Por otra parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aun antes de que transcurra ese plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la infracción legal cometida.

A estas dos categorías básicas suele unirse una tercera, la inexistencia del acto. El acto inexistente puede ser pura y simplemente desconocido, sin que sea necesario acudir al juez, como puede serlo en ciertos casos cuando se trata de actos nulos de pleno derecho, ya que en estos últimos hay, al menos, una apariencia de acto que puede ser conveniente destruir.

La primera diferencia a resaltar dentro del campo del Derecho Administrativo es la del respectivo ámbito reservado a las dos categorías básicas de invalidez: nulidad absoluta y anulabilidad. En el Dere-cho común la regla general delimitadora de ambos tipos partía del principio establecido tradicionalmente en el antiguo texto del art. 4 CC (hoy art. 6.3), según el cual se consideraban nulos los actos contrarios a la Ley. La sanción general aplicable al acto contrario a la Ley era, pues, la de nulidad absoluta y, a partir de esta base, el legislador depuraba caso por caso los supuestos de invalidez, estableciendo ex-presamente sanciones más débiles en supuestos concretos, atendidas las circunstancias de los mismos. En el Derecho Administrativo, por el contrario, las exigencias del actuar de la Administración, orientado, por principio, hacia la consecución de un resultado conforme al interés público, impone, como sabemos, la regla opuesta, esto es, la presunción de validez de las actuaciones administrativas.

El ilícito administrativo, es cierto, se define con un carácter general —cualquier infracción del orde-namiento jurídico, incluso la desviación de poder, art. 63.1 LPC y 83.2 LJ—, pero la virtud anulatoria de estas infracciones se reduce sustancialmente hasta el punto de que el legislador reconoce la existencia de infracciones o irregularidades no invalidantes (art. 63.2 y 3 LPC). Del mismo modo, los casos de nulidad absoluta se restringen al máximo y se convierten en supuestos tasados (art. 62).

El principio favor acti, que resulta de esta presunción legal de validez, no se limita, sin embargo, a consagrar la anulabilidad como regla general y reducir, incluso, por abajo su ámbito propio (irregulari-dades no invalidantes), sino que da lugar a una serie de técnicas de garantía, explícitamente establecidas por el legislador: incomunicación de la invalidez de los actos viciados a los posteriores independientes del mismo (art. 64.1), en contra de lo que constituye la regla general que postula la interdependencia de los actos procesales, incomunicación de la invalidez de una parte del acto respecto de las restantes que sean independientes de aquélla (art. 64.2); conservación de actos y trámites cuyo contenido no sea afectado por la declaración de nulidad del acto final (art. 66); posibilidad de convalidación de los actos anulables mediante la subsanación de sus vicios sin limitación de tiempo (art. 67), etc.

Los actos administrativos son además, inmediatamente eficaces y la Administración puede materiali-zar esa eficacia imponiendo la ejecución forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su validez, en el supuesto de que ésta haya sido cuestionada. Pues bien, ambos privilegios, aunque inde-pendientes de la validez o invalidez de los actos, no dejan de proyectar su influencia en el esquema de conceptos antes avanzado desde una perspectiva general. Por lo pronto, y en lo que se refiere a los actos anulables, el juego de la autotutela decisoria y ejecutiva se traduce en una sustancial agravación de las cargas que pesan sobre el particular, al sustituirse los plazos de prescripción de los derechos propios del Derecho común, contados por años, por plazos fugacísimos de caducidad, contados por días, pasados los cuales sin que se interponga el recurso correspondiente, el acto potencialmente anulable se entiende convalidado y resulta no ya sólo eficaz, sino perfectamente válido e inatacable.

Desde el punto de vista de su validez los actos administrativos se agrupan en dos grandes categorías: actos nulos de pleno derecho (art. 62) y actos anulables (art.63.1).

Este esquema dual se complica un poco más si se tiene en cuenta lo dispuesto en el art. 103 LPC a los efectos de la revisión de oficio de los actos administrativos, ya que dicho precepto distingue entre infracción grave de una norma legal o reglamentaria e infracción simple del ordenamiento jurídico en general.

Hay infracciones simples tales como el defecto de forma que no priva al acto de los requisitos indis-pensables para alcanzar su fin, ni provoca indefensión del interesado (art. 63.2) y la actuación fuera del tiempo establecido, salvo que el término fijado sea esencial (art. 63.3).

A la hora de hablar de los grados de invalidez de los actos administrativos habrá que tener presente la siguiente escala:

— Nulidad de pleno derecho.

— Anulabilidad.

• Infracción grave de una norma legal o reglamentaria.

• Infracción simple del ordenamiento jurídico.

— Irregularidades no invalidantes.

1. Nulidad absoluta o de pleno derecho: antecedentes históricos y supuestos legales

Con las salvedades que han sido hechas más atrás, la nulidad de pleno derecho presenta en el De-recho Administrativo las mismas características que en el Derecho común.

El acto nulo de pleno derecho no puede ser objeto de convalidación, ya que esta técnica está exclu-sivamente referida por la Ley a los actos anulables: «La Administración podrá convalidar los actos anu-lables, subsanando los vicios de que adolezcan» (art. 67.1 LPC).

Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto nulo. La falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable. Es capital en este punto lo dispuesto en el art. 102.1 LPC: «Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesa-do, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1», es decir, de los actos nulos de pleno derecho.

La nulidad absoluta de pleno derecho puede alegarse en cualquier tiempo aun cuando el acto haya adquirido apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos para que sea recurrido.

Hay que afirmar que el art. 102 LPC establece una verdadera acción de nulidad, ejercitable sin limi-tación de plazo por el interesado, y cuyo ejercicio, como el de toda acción en sentido propio, constituye a la Administración en la obligación de dictar un pronunciamiento expreso sobre la misma. Si ese pro-nunciamiento expreso no se produce es de total aplicación lo previsto para el acto presunto (art. 42, 43 y 44 LPC) a los efectos de interponer el recurso contencioso–administrativo.

Los efectos de los actos anulables son efectos ex-nunc, es decir, se producen a partir de que el ór-gano competente lo declara, en cambio los efectos del acto nulo de pleno derecho son efectos produci-dos ex-tunc, retrotraídos al momento en que se dictó el acto.

El acto nulo de pleno derecho carece desde el inicio de efecto alguno y en consecuencia los actos que extraigan su causa de él también son nulos de pleno derecho.

El acto nulo no admite convalidación ni confirmación, si la admiten los actos anulables en los que el paso del tiempo impide el ejercicio de acciones y en consecuencia el tiempo sana el acto administrativo anulable.

La nueva LPC ha seguido los pasos del antiguo artículo 47 LPA, asumiendo, por tanto, idéntico plan-teamiento y, consecuentemente, las mismas carencias que de éste resultaban. El nuevo artículo 62.1 LPC recoge, en efecto, los tipos tradicionales [los actuales apartados b), c), d) y e)], añadiendo a éstos simplemente otros tres supuestos nuevos [dos en realidad —apartados a) y f)— ya que el tercero, apar-tado g), es solamente una norma de remisión], adición que en nada afecta a la estructura general de la norma.

Art. 62 LPC.- «1.- Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2.- También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

A. ACTOS QUE LESIONAN EL CONTENIDO ESENCIAL DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES SUSCEPTIBLES DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Este es uno de los dos tipos de nulidad absoluta introducidos ex novo por el art. 62.1. No se refiere a todos los derechos fundamentales del Título I de la Constitución, sino sólo a aquéllos que están prote-gidos por el recurso de amparo constitucional, y que son a los que se refiere el art. 53.2 CE., esto es, derechos y libertades recogidos en el art. 14, y en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I y el derecho a la objeción de conciencia del art. 30 CE.

Además no basta cualquier lesión de esos derechos o libertades, sino que se trata de lesionar su contenido esencial. El concepto de contenido esencial es un concepto jurídico indeterminado de difícil configuración y con un acotamiento más jurisprudencial que legislativo.

B. LOS DICTADOS POR ÓRGANO MANIFIESTAMENTE INCOMPETENTE POR RAZÓN DE LA MATERIA O DEL TERRITORIO

Lo más significativo de este precepto es que excluye la competencia jerárquica como determinante de nulidad y ello porque la incompetencia jerárquica es convalidable en virtud del art. 67.3 LPC, que dispone «que si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado».

La incompetencia determinante de la nulidad ha de ser manifiesta, en consecuencia, que no requiera de ningún esfuerzo interpretativo, es decir, notoria y evidente. Se está protegiendo que una Administra-ción Pública no invada las competencias y atribuciones de otras Administraciones Públicas.

C. LOS QUE TENGAN UN CONTENIDO IMPOSIBLE

Este supuesto de nulidad de pleno derecho resulta en la práctica muy poco problemático.

La interpretación habitual del mismo da a la imposibilidad un contenido material o físico, no jurídico, ya que la imposibilidad jurídica equivale pura y simplemente a la ilegalidad general.

La imposibilidad material o física tiene que ser, además, de carácter originario (así p ej., la concesión de un caudal de agua que el canal de donde se toma no lleva ni puede llevar). La imposibilidad sobre-venida (muerte posterior del funcionario sancionado, destrucción del edificio que se había ordenado restaurar, etc.) no entraña, obviamente, ningún vacío de legalidad, sino simplemente la ineficacia del acto.

Son actos de contenido imposible aquéllos en los que la motivación y la resolución sean contradicto-rias, cuando el acto sea incompatible con la finalidad que pretenda, o cuando su contenido sea absurdo.

Un último caso de imposibilidad es el de los actos de contenido ambiguo e indeterminable (imposición de una sanción pecuniaria sin concretar su cuantía).

En rigor, en todos estos casos más que actos nulos de pleno derecho habría que hablar de actos inexistentes, ya que, normalmente la imposibilidad de contenido se traduce en imposibilidad de cumpli-miento y, por tanto, en imposibilidad de producir efecto alguno.

D. LOS QUE SEAN CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN PENAL O SE DICTEN COMO CONSECUENCIA DE ÉSTA

Ésta es otra de las novedades de la ley 30/92 respecto de la anterior ley y en concreto de su art. 47 regulador de la nulidad.

La LPC ha introducido aquí dos rectificaciones concretas en la definición del tipo descrito en el antiguo art. 47.1.b) LPA. Por lo pronto la nulidad de pleno derecho se refiere ahora, no ya al delito, sino a la infracción penal en general, lo que comprende también las faltas previstas y penadas en el Código Penal. Además, el art. 62.1 d) LPC, aclara ahora que entran en el tipo legal no sólo los actos que en sí mismos constituyan infracción penal, sino también aquellos otros cuya producción haya sido posible como resultado de una infracción penal antecedente.

E. LOS DICTADOS PRESCINDIENDO TOTAL Y ABSOLUTAMENTE DEL PROCEDIMIENTO LEGALMENTE ESTABLECIDO O DE LAS NORMAS QUE CONTIENEN LAS REGLAS ESENCIALES PARA LA FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

a) Actos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido

El art. 62.1.e) no hace referencia a todos los actos administrativos que estén afectados por un vicio procedimental —actos que, por regla general, serán simplemente anulables según lo dispuesto en el art. 63—, sino solamente a aquéllos cuya emisión haya tenido lugar con olvido total del procedimiento legalmente establecido.

Este olvido total y absoluto del procedimiento establecido no hay que identificarlo con la ausencia de todo procedimiento. Siempre hay unas ciertas formas, un cierto iter procedimental, por rudimentario que sea, en el actuar de los órganos administrativos.

La expresión legal hay que referirla a la omisión de los trámites esenciales integrantes de un proce-dimiento determinado, sin los cuales ese concreto procedimiento es inidentificable.

Por la misma razón hay que entender aplicable la sanción de nulidad de pleno derecho en todos aquellos casos en que la Administración ha observado, en efecto, un procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto por la Ley para este supuesto, o cuando se ha observado el procedimiento pre-visto en el Derecho interno, pero se han omitido los trámites para el caso impuestos por el Derecho comunitario. En todos estos casos, si bien la Administración se ha ajustado a un procedimiento y ha observado sus trámites hay un defecto de calificación previa que desvía la actuación administrativa del iter procedimental realmente aplicable según la Ley, que, de este modo queda total y absolutamente omitido.

b) Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados

Este supuesto legal no es sino una especificación del tipo anterior, cuyo concreto alcance ayuda a interpretar. Para que legalmente proceda la calificación de nulidad de pleno derecho del acto de un ór-gano colegiado no se requiere la omisión total del procedimiento establecido por las normas para la formación de la voluntad del colegio, como voluntad distinta e independiente de sus miembros; basta al efecto que se hayan infringido las reglas esenciales de ese procedimiento, bien por un defecto de com-posición del órgano que lo desfigure realmente, bien por no haberse observado el quórum exigido para su constitución como tal colegio, bien por no haberse respetado la voluntad de la mayoría, simple o cualificada, que la Ley eleva a voluntad del colegio entero.

También sobre este punto la jurisprudencia es escasamente matizada y adolece de falta de precisión a la hora de distinguir entre nulidad absoluta y simple anulabilidad y ello a consecuencia de su tradicional inclinación a considerar las infracciones de procedimiento como vicios.

F. LOS ACTOS EXPRESOS O PRESUNTOS CONTRARIOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO POR LOS QUE SE ADQUIEREN FACULTADES O DERECHOS CUANDO SE CAREZCA DE LOS REQUISITOS ESENCIALES PARA SU ADQUISICIÓN

Esta es otra de las innovaciones realizadas por el art. 62.1 LPC en relación con el texto del anterior art. 47 LPA. Parece claro que la construcción de este nuevo tipo de nulidad absoluta está en relación con la posición adoptada por la nueva Ley sobre el silencio positivo. La LPC parece haber optado por aquella línea jurisprudencial que quiso resolver la tensión entre seguridad jurídica (por silencio se obtiene todo lo pedido) y legalidad (sólo puede obtenerse por silencio aquello que hubiera podido otorgarse legalmente por resolución expresa), situando en la nulidad de pleno derecho el límite infranqueable de los efectos estimatorios de la falta de resolución en plazo.

Se consideran requisitos esenciales aquellos sin los cuales adquirir un derecho o una facultad seria imposible. Por razones obvias esa carencia de los requisitos esenciales debe ser incontrovertible para que pueda predicarse la nulidad de pleno derecho del acto afectado, ya que, de otro modo, se abriría una brecha en el sistema legal que terminaría por desnaturalizar la figura.

G. CUALQUIER OTRO QUE SE ESTABLEZCA EXPRESAMENTE EN UNA DISPOSICIÓN DE RANGO LEGAL

Se trata de una cláusula residual que admite que se amplíen los supuestos de nulidad de pleno de-recho a través de una disposición de rango legal, sólo a través de una disposición de rango legal por lo que se excluye que se pueda hacer por reglamento, y, además, tiene que ser una causa expresamente formulada, valiendo tanto, supuestos de nulidad establecidos en disposiciones con rango de ley anterio-res como posteriores a la ley 30/92, siempre que sean nulidades expresas.

De entre estos supuestos específicos cabe destacar:

— Art. 60 LGP.

— Art. 51 y 52 TRRL.

— Art. 9 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988.

— Art. 134.2 y 255.2 LS.

H. LA NULIDAD DE LOS REGLAMENTOS

La nulidad de pleno derecho de los Reglamentos se regula en el art. 62.2 LPC, según el cual también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulan materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. La distinción entre la regulación de la ley 30/92 y la anterior regulación contenida en el art. 47.2 LPA. es apenas inexistente. La nulidad de pleno derecho es la regla general, en estos casos para los Reglamentos, por contra de lo que ocurre con los actos administrativos, donde la regla general es la anulabilidad.

2. Anulabilidad de los actos administrativos: características y efectos

A. CARACTERÍSTICAS Y EFECTOS DE LA ANULABILIDAD

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. Si esta reacción del afectado no se produce el ordenamiento se desen-tiende del vicio cometido, que, de este modo, se considera purgado en aras de la seguridad jurídica, con la que se estima incompatible el mantenimiento de una situación de pendencia prolongada.

Hasta aquí, el régimen de la anulabilidad de los actos administrativos no difiere en nada de la de los actos y negocios jurídicos privados. Sin embargo ha existido una diferencia muy importante entre ambos campos, administrativo y privado, y es el siguiente:

En el ámbito privado el plazo para hacer valer la anulabilidad de un acto o negocio jurídico es un plazo de prescripción, que se mide por años (cuatro como mínimo) y que puede ser objeto de interrupción, con la consecuencia de que ha de comenzar de nuevo el cómputo del plazo entero. Dentro de ese plazo, la acción puede intentarse sin obstáculo alguno, aun en el supuesto de que a ese intento haya precedido otro u otros, siempre que éstos resultasen frustrados por un defectuoso planteamiento procesal (si una demanda civil se declara inadmisible por falta de competencia del órgano judicial o por cualquier otro defecto procesal, ello no impide al actor repetir el intento nuevamente).

En el ámbito administrativo las cosas han venido sucediendo, sin embargo, de muy distinta manera. El plazo para impugnar los actos administrativos, es decir, para hacer valer la anulabilidad o nulidad relativa de los mismos, ha sido siempre un plazo muy breve, medido en días o en meses, no en años como en el plazo de prescripción de las acciones civiles. Ha sido, además, un plazo de caducidad y no de prescripción, es decir, un plazo no susceptible de interrupción, de forma que cualquier error en el planteamiento del recurso resultaba irremediable, ya que en el momento en que el recurso mal inter-puesto se declaraba inadmisible ya era tarde para intentar una nueva interposición. En cualquier caso, por lo tanto, la falta de impugnación en plazo o la impugnación mal planteada venían a producir un mismo resultado: el acto viciado resultaba en adelante inatacable y cualquier intento posterior de reac-ción contra el mismo se estrellaba contra el muro de la excepción de acto consentido establecida de forma tajante por el art. 40 LJ, según el cual «no se admitirá recurso contencioso–administrativo respecto de… los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los con-firmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma», precepto éste que una jurisprudencia constante ha venido manteniendo con absoluto rigor.

El nuevo art. 103 LPC, que sustituye al antiguo artículo 110 LPA, afirma ahora que los actos anulables que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario y sean al mismo tiempo declarativas de derechos (no todos los actos anulables, por lo tanto) pueden ser revisados por la Administración, «a iniciativa propia o a solicitud del interesado» siempre que no hayan transcurrido cuatro años desde que fueron dictados. De ello resulta, pues, que el interesado (esto es, la persona que se considere ne-gativamente afectada por actos que declaran derechos a favor de otras personas) tiene ahora dos po-sibilidades de obtener su anulación: la primera impugnarlos mediante el recurso administrativo ordinario en el plazo de un mes o mediante el recurso contencioso–administrativo en el plazo de dos meses (según agoten o no la vía administrativa); la segunda instar de la Administración su revisión al amparo del art. 103.1 LPC dentro del plazo de cuatro años, lo que dará lugar a un acto expreso o presunto, de aquélla, que le permitirá plantear la cuestión en la vía contencioso–administrativa. En cualquier caso la falta de interposición en el plazo de uno o dos meses del recurso procedente no tiene ya efectos preclusivos en relación con este tipo de actos.

La LPC no vuelve a repetir ni en su art. 103.2 (actos declarativos de derechos que infringen, pero no gravemente, una norma legal o reglamentaria), ni en su art. 105 (actos no declarativos de derechos y actos de gravamen) la misma expresión, «a solicitud del interesado» que emplea el art. 103.1, lo cual deja en el aire si en estos dos casos también es admisible.

Razones obvias de coherencia del sistema obligan a entender que esa doble posibilidad también es admisible en estos casos y, por lo tanto, que el plazo de recurso tampoco tiene en ellos carácter preclu-sivo.

B. VICIOS QUE HACEN ANULABLE EL ACTO

El art. 63 LPC reproduce los derogados art. 48 y 49 LPA.

Art. 63 LPC.- «1.- Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2.- No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3.- La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

La anulabilidad de los actos administrativos queda de este modo limitada entre dos niveles: por arriba, los vicios determinantes de nulidad de pleno derecho (art. 62); por debajo, las irregularidades no invalidantes a que se refieren los números 2 y 3 del art. 63.

Al vicio de forma o de procedimiento no se le reconoce tan siquiera con carácter general virtud anu-latoria de segundo grado, anulabilidad, salvo en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, cuando éste tenga carácter esencial, o se produzca una situación de indefensión.

El vicio de forma sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración.

El procedimiento administrativo y la vía de recurso ofrecen al particular oportunidades continuas de defenderse, lo que contribuye a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o de una infracción procedimental.

El vicio de forma puede ser objeto, por tanto, de una reducción progresiva. La indefensión que, según la Ley, determina su trascendencia invalidante puede serlo también, hasta el punto de llegar a des-aparecer en muchos casos. Para que pueda anularse un acto por motivos formales no basta una inde-fensión inicial, sino que es necesario algo más.

Si la decisión de fondo hubiera permanecido la misma, no tiene sentido anular el acto recurrido por motivos formales y tramitar otra vez un procedimiento cuyo resultado último ya se conoce.

Si el vicio de forma ha influido realmente en la decisión de fondo, siendo presumible que ésta hubiera podido variar de no haberse cometido el vicio formal cabe distinguir varios supuestos:

— Si la decisión de fondo es correcta, a pesar de todo, lo que procede es declararlo así y confirmar el acto impugnado.

— Si la decisión de fondo es incorrecta, entonces concurrirán dos vicios capaces, en principio, de determinar la nulidad del acto: el vicio formal y el vicio de fondo. Lo procedente en este caso es declarar la existencia de ambos, muy especialmente la del último de ellos, con el fin de evitar que tramitado de nuevo el expediente y subsanado el defecto formal cometido inicialmente, puedan repetirse otra vez las mismas infracciones de fondo.

C. CONVALIDACIÓN, CONVERSIÓN E INCOMUNICACIÓN DE INVALIDEZ

Los actos administrativos anulables pueden ser convalidados por la Administración subsanando los vicios de que adolezcan (art. 67.1), aludiendo en sus apartados 3 y 4, a la convalidación de la incompe-tencia jerárquica por ratificación del órgano superior y a la de la falta de alguna autorización por el otor-gamiento de ésta por el órgano competente.

El número 2 del art. 67 dispone que el acto de convalidación sólo produce efectos desde su fecha, a menos que se den los supuestos que justifican el otorgamiento de una eficacia retroactiva en los térmi-nos del art. 57.3 LPC (actos favorables).

La LPC consagra también la regla de la incomunicación de invalidez. Así el art. 64 dispone que «la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean inde-pendientes del primero». Del mismo modo, según establece el art. 64.2, «la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado».

El art. 66 dispone «la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad».

Finalmente el art. 65 regula el supuesto de la conversión de actos nulos y anulables de forma que si dichos actos contienen los elementos constitutivos de otro distinto puedan producir los efectos de éste. La Ley se mueve aquí en el plano de la eficacia, no en el de la validez. El acto nulo o anulable no deja de ser tal, ni queda sanado ni convalidado. Si así se solicita por los interesados, no habrá más remedio que declarar su nulidad.

En la regulación de la anulabilidad de los actos administrativos, subyacen una serie de principios heredados de la anterior LPA, y que son los siguientes:

1. El Principio de conservación de los actos administrativos. Según este principio, cuando se anule un acto administrativo, se deberán mantener aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiere mantenido igual de no haberse cometido la infracción, en estos términos, se regula en el art. 66 de la Ley 30/92.

2. El Principio de la presunción de validez. Regulado en el art. 64 de la ley 30/92, según este principio la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los actos sucesivos en el procedimiento que sean indepen-dientes del primero. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

3. El Principio de la conversión según el cual un acto inválido cuando contenga los elementos constitutivos de otro distnto producirán los efectos de éste. Regulado en el art. 65.

4. El Principio de la convalidación de los actos anulables. Regulado en el art. 67, según el precepto la Ad-ministración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalida-ción producirá efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos administrativos. En el caso de que el vicio consista en incompetencia jerárquica del órgano que dictó el acto, éste podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de la autorización por el órgano competente. De la regulación del art. 67, resulta que la convalidación es posible sólo respecto de los actos anulables, los actos nulos de pleno derecho, no se pueden convalidar, no se pueden subsanar. Los actos nulos de pleno derecho, si en ellos concurre una de las causas del art. 62.1, no pueden ser convalidados y deberán de someterse a la acción de nulidad y desaparecer del mundo jurídico.

D. LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Examinados ya los supuestos en que cabe reconocer virtud invalidante al vicio de forma, queda re-suelta implícitamente la otra cara del problema: en todos los demás supuestos el vicio de forma carecerá de trascendencia anulatoria. Así resulta claramente de los dispuesto en el art. 63.2 LPC.

Igual solución establece el art. 63.3 para los casos en que el acto administrativo se dicte fuera del plazo establecido en cada caso por la Ley. Esta actuación fuera de tiempo tampoco determina la invali-dez del acto, salvo en el supuesto de que el término o plazo sea verdaderamente esencial.

La inobservancia del plazo de actuación por la Administración no invalida esa actuación, si bien puede determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora, según precisa expresamente el art. 41 LPC, o la de la propia Administración si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera de tiempo.

3. La revocación de los actos administrativos. La revisión de oficio

Art. 105 LPC.- «1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación, no sea contraria al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».

Se entiende por revocación la retirada definitiva por la Administración de un acto suyo anterior me-diante otro de signo contrario.

Existe una revocación por motivos de legalidad (retirada de actos viciados) y una revocación por mo-tivos de oportunidad (retirada de actos perfectamente regulares en sí mismos, pero inconvenientes en un momento dado).

Desde otro punto de vista, cabe distinguir entre una revocación de origen legal (prevista por la Ley en ciertos supuestos) y una revocación de origen negocial (pactada o prevista en una cláusula accesoria del propio acto o negocio). Es también posible y frecuente la utilización de la revocación por vía de sanción en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas por el destinatario.

La revocación en sentido estricto se caracteriza por la falta de límite temporal; por el sujeto que puede revocar, que es la Administración Pública; y por la clase de actos que pueden ser revocados: sólo pueden serlo los actos no declarativos de derechos o los de gravamen.

Precisamente la naturaleza de los actos que son susceptibles de ser revocados distingue la revoca-ción de los actos administrativos de la revisión de oficio de los actos administrativos. Revisión regulada en los art. 102, 103 y 106. El art. 102, se ocupa de la revisión de los actos nulos de pleno derecho, el art. 103, de la revisión de los actos anulables, y el art. 106, de los limites de la revisión.

A. LA REVISIÓN DE OFICIO

El régimen jurídico de la revisión de oficio que hoy regulan estos artículos, tiene, como la propia Ley en su conjunto, alcance general, por lo que es aplicable tanto a la Administración del Estado, como a la Administración de las CC.AA. y a las entidades que integran al Administración Local, así como a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas a, o dependientes de, aquéllas.

El preceptivo dictamen del Consejo de Estado habrá de ser en estos casos solicitado por las CC.LL. por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma y a través del Ministerio para las Administra-ciones Públicas (art. 48 LBRL). No es de aplicación cuando en la Comunidad Autónoma, como en el caso de la Valenciana, exista el órgano consultivo equivalente.

La revisión de oficio deja en manos de la Administración Pública la posibilidad de dejar sin efecto un acto administrativo sobre el que recae un vicio de nulidad o anulabilidad en cualquier momento, aun transcurridos los plazos para que el administrado interpusiese el recurso procedente. Es la última opor-tunidad para extraer del mundo jurídico a un acto administrativo nulo o anulable, sin embargo, la revisión de oficio tiene límites contenidos en el art. 106 de la ley 30/92, por el cual se impide que pueda ser ejercitada la revisión en los siguientes casos:

1) Cuando la prescripción de acciones haga su ejercicio contrario a la equidad, a la buena fe, al de-recho de los particulares o a las leyes.

2) Cuando el tiempo transcurrido haga su ejercicio atentatorio a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

3) Cualesquiera otras circunstancias que hagan su ejercicio atentatorio de nuevo a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Los limites contenidos en el art. 106, son limites abstractos, que permiten entender la revisión de modo amplio y con posibilidad de generalizarse, o por el contrario, de un modo estricto, apareciendo como una vía excepcional de control de la legalidad de los actos administrativos. La LPC distingue entre dos tipos de revisión:

1) La revisión de los actos nulos, contenida en el art. 102.

2) La revisión de los actos anulables, contenida en el art. 103.

a) La revisión de actos nulos de pleno derecho

Art. 102 LPC.- «1. Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.

2. El procedimiento de revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del título IV de esta Ley. En todo caso, la resolución que recaiga requiere dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y no es susceptible de recurso administrativo alguno, sin perjuicio de la competencia del orden jurisdiccional contencioso–administrativo.

3. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto, podrán establecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley.

4. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley».

En este supuesto la Administración puede, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, declarar de oficio la nulidad de los actos contenidos en el art. 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa, o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, y que, por tanto, ponen fin a la vía administrativa.

Pero para que se inste la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho es condición previa e indispensable el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de las CC.AA.

El procedimiento a seguir, para aplicar la nulidad de oficio de los actos nulos, es el contemplado en el título VI de la LPC, que se ocupa de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos.

La resolución que recaiga en el procedimiento de revisión de oficio es una resolución sobre la cual no cabe recurso administrativo alguno. Sin perjuicio de la competencia de la jurisdicción contencioso–administrativa.

Al tiempo que la Administración declara, de acuerdo con este procedimiento, la nulidad de un acto administrativo, puede establecer las indemnizaciones que procedan a los interesados, cuando concurran las circunstancias del art. 139.2 y el art. 141.1 la Ley.

Se dice que podrá establecer estas indemnizaciones, es, pues, potestativo de la Administración el hacerlo en la misma resolución. En todo caso para que puedan fijarse habrán de concurrir las siguientes circunstancias:

1) En virtud del art. 139.2, que el daño haya sido efectivo, evaluable económicamente e individuali-zado en relación a una persona o grupo de personas.

2) En virtud del art. 141.1, que la lesión que se haya producido no sea consecuencia de un daño que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con las leyes.

La falta de resolución del procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho en plazo, tiene como consecuencia un acto presunto negativo, es decir, contrario a la revisión del acto, la eficacia del acto presunto se atendrá a la regulación del art. 44 LPC, regulador de la certificación de actos presuntos.

b) La revisión de oficio de actos anulables

Art. 103 LPC.- «1. Podrán ser anulados por la Administración, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario.

b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados.

2. En los demás casos, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso–administrativo.

3. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado, la declaración de lesividad se realizará mediante Orden ministerial del Departamento autor del acto administrativo, o bien mediante Acuerdo del Consejo de Ministros; cuando su norma de creación así lo determine, la declaración se realizará por los órganos a los que corresponde de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley.

4. Si el acto proviniera de las CC.AA. o de la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. La declaración de lesividad deberá adoptarse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo de referencia.

6. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley».

La Administración podrá anular, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen, no necesariamente favorable, del Consejo de Estado, o en su caso del órgano consultivo de la CC.AA., los actos declarativos de derecho cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario.

b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados.

En el supuesto de actos declarativos de derechos, en los que no concurran las circunstancias antes mencionadas, se requerirá la previa declaración de lesividad para el interés público y su ulterior impug-nación ante los Tribunales contencioso–administrativos.

En el caso de que la Administración no resuelva en plazo, el acto presunto se considera negativo, es decir, contrario a la revisión del acto anulable y la eficacia del acto presunto se acreditará de acuerdo con el art. 44 LPC, es decir, mediante la certificación del acto presunto.

c) La revisión de oficio de actos de gravamen

El art. 105 LPC ha formalizado este principio al afirmar expresamente que «las Administraciones Pú-blicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de dere-chos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico».

So pretexto de la libre revocación de los actos de gravamen que afirma el art. 105, es obvio que no podrá condonarse a un concreto ciudadano el pago de una deuda tributaria, ni dispensársele del obligado cumplimiento de las cargas y deberes que a todo propietario de suelo impone con carácter general la LS o de la igualmente obligada observancia de las demás determinaciones contenidas en los planes de ordenación.

Sólo en estos términos puede entenderse correctamente el inciso final del mencionado artículo «siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico».

d) La corrección de errores materiales y aritméticos

En el mismo capítulo dedicado a la revisión de oficio de los actos administrativos la LPC incluye un precepto que no se refiere a la revocación propiamente dicha, sino a un problema distinto, que, a pesar de todo, guarda una estrecha relación con ella. Se trata del art. 105.2, según el cual «Las Administra-ciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los intere-sados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».

La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos. Este carácter estrictamente material y en absoluto jurídico de la rectificación justifica que para llevarla a cabo no requiera sujetarse a solemnidad ni límite temporal alguno.

e) Límites a las facultades de revisión de oficio

Todo el tema de la revocación de actos administrativos por motivos de legalidad es en extremo deli-cado, en cuanto que atenta contra las situaciones jurídicas establecidas. El enfrentamiento entre los dos principios jurídicos básicos, de legalidad y de seguridad jurídica, exige una gran ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones ilegítimas de ventaja como el peligro opuesto. Pensando en ello, el art. 106 LPC dispone que «Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes».

Resta notar que la redacción actual del art. 106 LPC ha introducido en el texto del anterior art. 112 LPA, del que trae causa, una pequeña, pero significativa modificación al añadir la referencia a la buena fe entre los límites a las facultades de revisión de oficio. Esa referencia permite dar expresa acogida al principio de protección de la confianza legítima que el Tribunal Europeo de Justicia ha tomado del De-recho Alemán haciendo de él un principio general del Derecho de la Comunidad Europea, del que nues-tro Tribunal Supremo se ha hecho eco, ligándolo precisamente al de la buena fe (Sentencias de 15 de junio de 1990 y 7 de octubre de 1991, entre otras).