CONTADURIA

Alfonsín asumió el 10 de diciembre de 1983, luego de un largo período de gobierno de facto, por lo que fue el primer gobierno democrático luego del golpe militar de 1976. La gente estaba contenta con la vuelta a la democracia, pero la situación que heredaba no era fácil y, si bien contaba con la mayoría en la cámara de diputados, el justicialismo controlaba el senado.


Durante el primer año, el gobierno de Raúl Alfonsín no acertó con la política económica adecuada ni pareció advertir la magnitud de los problemas, que estallaron finalmente bajo la forma de una inflación descontrolada. El primer ministro de economía, Grinspun, intentó mejorar los salarios y , mediante los créditos, reactivar el mercado interno y poner en movimiento el aparato productivo. En septiembre de 1984, esta política llegó a su fin al implementar la devaluación de la moneda.

En junio de 1985, luego de Sourrouille reemplazó a Grinspun en la cartera de economía, la economía estaba al borde de la hiperinflación, Sourrouille lanzó el Plan Austral, que inicialmente alcanzó un gran éxito: la economía se estabilizó sin hacer grandes ajustes.

El Plan Austral era un plan de Reorganización Económica: el Banco Central cesó de emitir para financiar el déficit del Estado y se creó un nuevo signo monetario, el "Austral", equivalente a 1000 pesos argentinos y a 0.80 dólares. Luego de conocer un aumento del 22%, se congelaron los precios y salarios y se eliminaron todas las cláusulas de indexación. La clavel del llamado Plan Austral estaba en derrotar la inflación y generar confianza en una economía estable. El éxito fue notable: la opinión pública lo acompañó solidariamente y hasta los sindicatos lo respaldaron. La inflación bajó del 30% mensual a sólo el 2% y hubo una reactivación del consumo. El gobierno no aprovechó la tregua para encarar soluciones de fondo y, al cabo de un año, reaparecieron las presiones inflacionarias.

Alfonsín reconoció que el principal objetivo de la política económica era obtener la "megaestabilidad", y que ésta se obtenía actuando sobre las causas múltiples: monetarias, fiscales y de expectativas. Una vez producida esta sólo se podía seguir avanzando produciendo cambios estructurales, la reforma del estado, la apertura económica y logrando el equilibrio en los sectores fiscal y externo .El Plan Austral falló en la segunda etapa de cambios estructurales. El principal error fue el no haber avanzado con las reformas estructurales necesarias en la reducción de la dimensión del Estado y una reforma fiscal de importancia.

En 1986 Sourrouille propuso un Plan de Privatizaciones, pero no consiguieron avanzar demasiado por la oposición de los legisladores justicialistas en el Congreso. En junio de 1987, el equipo económico expuso el primer programa de reformas estructurales, sobre las que se trabajo en 1988 con el apoyo del Banco Mundial. Con Terragno como Ministro de Obras y Servicios Públicos, sólo se logró la privatización de la línea aérea Austral. La venta del 40% de Aerolíneas Argentinas, así como la privatización de ENTEL no lograron la aprobación del Congreso, en el que la discusión política superó las razones económicas.

En la década de los 80 las privatizaciones efectuadas afectaron tan sólo a cuatro empresas públicas procedentes de antiguas empresas privadas en crisis, mientras el total de empresas públicas superaba las 300, si bien la mayoría de ellas de pequeña entidad.

XII. Proceso de privatizaciones en la década menemista

Crisis de Estado

La década de 1970 es en el ámbito internacional el momento de la ruptura con la forma de desarrollo social y económico que supone al Estado como factor principal de ese crecimiento. La crisis del Estado acompañada con la del petróleo produce un decrecimiento económico y un aumento del desempleo y la inflación. Esto da pié a que las teorías económicas clásicas que se habían visto ocultadas por el éxito del Welfare State resurjan en toda su gloria al salvataje (así como lo hacen las religiones que ocultas por un Estado represor, despiertan con toda la furia de los extremismos).

Así, la década del 80 (la década perdida) ya ve hacer efectiva en esta política económica llamada neoliberal (Reagan en los Estados Unidos, Tacher en Inglaterra) de coordinación de la economía a través del mercado. La crisis en Latinoamérica – y particularmente en la Argentina – encuentra hacia finales de la década una síntesis de la crisis manifestada en procesos hiperinflacionarios. Un gasto que desborda al ingreso; un proteccionismo que distorsiona la competitividad de las nuevas industrias; un gasto social que subvenciona a los sectores medios en desmedro de los más pobres; una burocratización ineficaz que inhibe cualquier esfuerzo innovador, es la crisis final del último intento de ser de un Estado que bajo esa perspectiva juega en contra del desarrollo económico y se interpone al avance de la lógica de mercado.

En respuesta a la ortodoxia neoclásica que tampoco brinda respuestas satisfactorias durante la década del 80, surgen distintos enfoques que buscan determinar las causas de la crisis y plantear una solución para las mismas. Con mirada hacia Latinoamérica, tenemos referencia de dos enfoques: el "consenso de Washington" y el de Crisis fiscal.

Consenso de Washington

Este puede ser tratado como el enfoque que más se aferra a la cultura liberal. Apunta a conciliar la lógica del orden económico de acuerdo a las especificidádes de cada economía Latinoamericana. Encuentra entre las causas de la crisis un excesivo crecimiento del Estado, traducido en proteccionismo, exceso de regulación y empresas estatales ineficientes y numerosas; así como un "populismo económico", definido por la incapacidad de controlar el déficit público y de mantener bajo control las demandas salariales en el sector privado y público.

Su propuesta como solución a la crisis supone dos aspectos. En primer lugar establecer la estabilidad macroeconómica. Esta se logra a través del a) control de la inflación: la producción se ve entorpecida si el sistema de precios se encuentra fuera de control; b) control del déficit fiscal: es una de las causas del punto a. El Estado gasta más de lo que gana, es "benefactor"; c) equilibrio de la balanza de pagos: consiste en la reducción de la inflación y del gasto público; y d) estabilidad del tipo de cambio: variable clave para una economía que se disponga a apuntar al sector externo y a generar confianza.

Como aspecto de la reforma estructural piensa en a) privatizaciones: apunta a la lógica fiscal del ahorro estatal; b) desregulaciones: tasa de interés desregulada, libre al mercado, a la "ley de oferta y demanda"; y c) apertura de la economía: a ella se asocia la libre competencia que apareja el aumento de la competitividad y su consecuente mejora de calidad y precios.

Pueden señalarse como principales críticas a este enfoque su ahistoricidad, ya. que evitan establecer contacto con el desarrollo de los hechos.. Por otro lado en ningún momento hace mención a la deuda de los Estados, tanto interna como externa.

Crisis fiscal

El enfoque de la crisis fiscal enfrenta el problema dando mayor presencia al Estado del que le da la opción anterior. Si bien ve también una crisis en el Estado a partir de un crecimiento exagerado y distorsionado de éste, aboga por la reconstrucción de éste a partir de que al tiempo que reduce su tamaño se reconstruye como un Estado fuerte.

La principal problemática de los Estados Latinoamericanos en crisis es que se vieron impedidos de su capacidad de ahorro, por lo tanto de inversión social, de infraestructura, de subsidios para el desarrollo industrial. Los cinco puntos que definen la problemática estructural son a) el déficit público; b) un ahorro reducido o bien negativo; c) una deuda pública interna y externa, acarreada de la crisis que comienza en el 70 de los Estados que sostuvieron la situación a través del crédito mientras poseyeron la confianza de los acreedores, muy grande; d) falta de crédito e incapaz de seguir generando deuda pública interna y e) la falta de credibilidad de los gobiernos. Se podría resumir la causa de la crisis en el grave endeudamiento adquirido por los Estados a los efectos de financiar una estrategia "hacia adentro" en lugar de orientarla a las exportaciones.

La solución de esta postura apunta sustancialmente a la reducción de la deuda pública a través de un ajuste fiscal (sobre todo hacia aquellos que pueden pagar) y una reducción de gastos a los efectos de recuperar el ahorro del Estado. Esta recuperación se supone con una cierta prolongación en el tiempo, sin "soluciones mágicas". Por otro lado no adjudica el papel cuasi totalizante del mercado propuesto por la economía liberal, sino una economía de coordinación mixta entre Estado y mercado con una creciente orientación que vaya del mercado interno al externo. Es decir un Estado pequeño pero fuerte, con capacidad de arbitrar el avance ciego del mercado.

Crisis y reforma en el gobierno de Menem

Cuando Menem asume el poder anuncia – y más tarde hace efectivas – una serie de reformas que marcan un vuelco absoluto respecto de la política anunciada en el discurso previo a la ascensión. Podemos pensar que dichas reformas responden en gran medida al enfoque y propuesta del "consenso de Washington" pero en cierta forma alterada. La reforma habría sido aplicada casi con un mínimo de ortodoxia, presentando algunas alteraciones – que en el plano de lo teórico – que no se ajustan estrictamente a dicha propuesta, lo que daría como resultado una forma alterada de la misma. Dichas alteraciones cabría tipificarlas más allá del ajuste necesario – supuestamente – a las condiciones y contexto de cada país; podríamos pensar que responderían a una adecuación de características particulares para los actores de decisión económica que participaron en la reforma, donde desde este plano (el económico), dichos actores se verían beneficiados.

Las condiciones que presenta el Estado en el momento que Menem asume no cubren al menos parte del mínimo de características que debería cubrir el más mínimo de los Estados neoliberales: garantizar la propiedad y el orden interno y la estabilidad de la moneda. La hiperinflación del 89 provocó el colapso de las finanzas públicas, provocando no solo huidas hacia el dólar que potenciaron la situación, sino también "hacia los supermercados".

Podemos presentar los principales puntos de la propuesta del "consenso de Washington" resumiéndolas en dos grupos de medidas: la primera apunta a promover la estabilización de la economía a través del ajuste fiscal y la adopción de políticas liberales de mercado, y la segunda a reducir el Estado.

En términos generales los cambios efectuados por el gobierno de Menem con la prioridad de reducir el déficit fiscal y contener la inflación antes que aumentar la competitividad y productividad de la industria a largo plazo, con lo que se puede pensar que las políticas aplicadas se vieron conducidas por un "apresuramiento".

Entre las primeras acciones se encuentra la de perfilar la ley de Emergencia Económica, produciendo el primer gran corte con la metodología de asistencia estatal al suspender los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, así como autorizar el licenciamiento y el fin de esquemas salariales de privilegio en la administración pública. Esta política de eliminación de subsidios viene aparejada en la política propuesta por el modelo norteamericano por un aumento de la inversión pública en los ámbitos de salud, educación e infraestructura.

En este aspecto obtenemos una primera alteración del modelo de Washington con respecto a la aplicación del mismo por el cambio del gobierno de Menem. Este aspecto se adecua a la reducción de los subsidios pero no a aquel aumento de la inversión pública que se supone lo acompaña. Si bien aumenta la Inversión en términos generales a partir del año 91 (16,3 % del P.B.I.) llegando al 22 % del P.B.I. en el año 96, la inversión pública sigue el sentido inverso, pasando del 2,3 % del P.B.I. en el año 90 al 0,9 % del mismo en el 93.

Reforma tributaria

Siguiendo el mismo orden de cosas, es menester hacer referencia a la política fiscal como uno de los ejes donde gira la reforma estructural del Estado en el primer período menemista. En este sentido el enfoque del "consenso de Washington" propone la aplicación de una fuerte disciplina (tendiente a eliminar el déficit público) y por otro lado una reforma tributaria tendiente a ampliar la base de la misma. La reforma llevada a cabo en este sentido supone tres aspectos. El primero consiste en la concentración de la estructura impositiva en pocos impuestos, básicamente I.V.A. y ganancias, expandiendo la base del imponible, aumentando las alícuotas y ampliando los mecanismos de agentes de retención (este último manifiesto en campañas publicitarias). Resulta interesante apreciar como esta reforma tiñe al aspecto impositivo de una particular "equidad". Primeramente el I.V.A. lo pagan todos. Para el impuesto a las ganancias, al reducir el imponible, aquel que no tenga cargas de familia ni demás declaraciones puede llegar a pagar el impuesto a partir de los $ 1.500 de ingreso.

El segundo cambio estaría vinculado al aspecto anteriormente descripto (suspención de subsidios) y se aplica al eliminar parcial o totalmente las exenciones impositivas especiales de promoción industrial y regional. El tercer aspecto del cambio se adecua a la aplicación de una mayor rigurosidad sancionando una nueva ley penal tributaria que aumentaba los riesgos de evasión, intentando invertir una cultura del pago tributario corroída.

Liberalización comercial

Un segundo eje de reformas es el de la liberalización comercial o así también llamada apertura económica. Esta se instrumenta por medio de la baja y anulación de aranceles y cupos en la importación. Se pueden señalar como objetivos de la apertura la caída de precios, fomentar las importaciones con lo que aumenta el consumo interno. También permitiría el ingreso de capital industrial nuevo, lo que daría una mejora en la competitividad a largo plazo. Sobre este último aspecto es importante señalar que la mayoría de las pequeñas y medianas empresas quedan fuera de esta renovación al no tener acceso a créditos en el exterior más baratos de los que ofrecía la Argentina. Solo alrededor de las 400 empresas más grandes del país lograron ponerse a tono a este respecto. Se puede señalar entre otras consecuencias que a corto plazo esto trae un desequilibrio en la balanza comercial así como una distorsión en los precios relativos dada la protección tanto natural como preferencial de algunos productos (industria automotriz). Relacionado con esto se podría pensar en un aporte realizado por el profesor Diego Raus. Sostiene que la paridad del peso con el dólar 1=1 no es real sino forzada tanto por la ley como por los fondos que la respaldan dado que desde establecida ésta ha habido igual inflación, con lo que la paridad real no es la nominal, sino de alrededor de 1,4=1. Esto distorsiona el precio real de los productos exportables, lo cual no solo apareja desequilibrio en la balanza de pagos, sino que se traduce en una reducción de costos, o sea, en aumento de desempleo.

Uno de los principales problemas con los que se enfrentó esta política de apertura fue, respondiendo a la constante del resto de las reformas en función de reducir el déficit fiscal y contener la inflación, el no haber sido aplicado con un carácter gradual. El peligro de no efectuar las reformas en forma gradual en nuestro país trae como consecuencia un elevado cierre de empresas, sumando un factor más a las causas del aumento del desempleo en ese periodo.

Privatizaciones

Pasando al eje de las privatizaciones, la manera vertiginosa ("al cabo de un año, hacia octubre de 1990, casi todas las empresas públicas seleccionadas habían sido transferidas al sector privado") con que se realizaron, demuestra el mismo carácter apresurado en su aplicación. Su instrumentación se llevó a cabo mediante un llamado a licitación y venta de acciones mediante la sanción de la ley y los respectivos decretos presidenciales que las posibilitaron. También se instrumentó un plan de capitalización de la deuda, que permitía aceptar hasta un cierto porcentaje del valor de la venta a los desvalorizados títulos de deuda al precio que habían sido emitidos, es decir, se igualaba el valor nominal al real revalorizándolos a su valor inicial. Esto permitiría cancelar en parte la deuda, pero las privatizaciones en general tuvieron como objeto disminuir el déficit de la apretada situación financiera del sector público.

Una característica fundamental de las privatizaciones, que encuentra conexión con lo que será luego una de las críticas, es el consenso que estas tenían. La defectuosa, y deficitaria en algunos casos, situación de las empresas legitimó el explícito objetivo del gobierno de mejorar el servicio. Esto aparejó a que la rapidez con que se llevaron a cabo las mismas no permitiera el necesario saneamiento de ellas a los efectos de mejorar su precio.

La venta permitió acumular recursos del tesoro que serían fundamentales para hacer efectivo el plan de convertibilidad, pero se hacen manifiestas consecuencias que en gran medida se traducen a una desprotección de los consumidores. Tal vez sea la crítica más trillada, pero presenta una contradicción que debe ser marcada; se trata de las condiciones en que fueron presentadas las ofertas de los eventuales compradores. Las privatizaciones fueron realizadas bajo un carácter monopólico que daría grandes beneficios a los compradores al sacarse de encima el "estorbo" de la competencia, permitiendo en la instancia más manifiesta disponer del aumento de las tarifas.

A la luz de la teoría que sustenta la perspectiva del "consenso de Washington" la instrumentación de privatizaciones llevada a cabo por Menem se presentaría como contradictoria. Si bien "las empresas públicas deberían ser privatizadas", la forma en que fueron realizadas estas se presentarían más bien como objeto de crítica al fundamento teórico del consenso. Las privatizaciones consistieron en trasladar el por ellos mismos criticado monopolio estatal a un monopolio privado. El beneficio que supone la aplicación de una política de libre mercado se ve trunco desde su raíz. Su razón de ser, la libre competencia a los efectos de mejorar la calidad del servicio mediante la competencia, no es puesta sobre el tapete de juego bajo las reglas que le dan su característica esencial; característica que le aporta el único beneficio que tiene. Sin ella simplemente no es. Por lo tanto podemos pensar que aquí se hace manifiesta otra alteración de las reformas aplicadas en referencia a la propuesta norteamericana. Principalmente por los aspectos de la aplicación del método de capitalización de la deuda como por el traslado de un mercado monopólico estatal a uno privado, podemos comenzar a pensar que la aplicación de la reforma del estado se presenta con una alteración sustancial respecto de la propuesta ortodoxa. Dichas alteraciones pueden ser pensadas en un principio como instrumentación de una política que otorgaría beneficios en el plano económico no solo a empresas internacionales, sino también a grandes capitales nacionales que participaron de la privatización y que veían afectados sus intereses por la política de desregulación efectuada por el gobierno.

Con la aplicación de la convertibilidad – a la cual las reformas anteriores fueron en alguna medida funcionales – se logra frenar la inflación, reaparece el crédito y se reactiva el consumo. La estabilidad atrae por otro lado a capitales financieros.