CONTADURIA

Puede hablarse de las privatizaciones como una tendencia de la política económica seguida por los diferentes países, es evidente que el inicio de tal tendencia como fenómeno significativo hay que situarlo en Gran Bretaña, donde ha constituido la pieza emblemática del "thatcherismo" ya desde los primeros años 80. Y tanto en Gran Bretaña como en otros paciesen que la política de privatización ha tenido una cierta entidad, está no se ha limitado al venta total o parcial de empresas públicas al sector privado, sino que, además, los programas se han extendido a dos tipos de medidas: la desregulación de determinadas actividades (acompañada a veces de la eliminación de monopolios legales) y a la introducción de criterios "mercantiles", de mercado o de "empresa privada" no solo en la gestión de empresas públicas sino también en determinadas áreas de la Administración Pública.

Respecto de las privatizaciones en sentido estricto (la venta de empresas públicas, o de una parte se sus acciones, al sector privado). El argumento principal de los gobiernos que la han impulsado ha sido el de la mejora de la eficiencia económica ha sido probablemente uno de los más utilizados; basado por supuesto en la idea de que la titularidad pública de las empresas iba en muchos casos acompañada de una gestión ineficiente.

No obstante, la evidencia empírica ha ido mostrando que los gobiernos parecen haber perseguido una cierta mezcla de objetivos con las privatizaciones. Y así, junto a la idea de que la gestión privada (o el sector privado, o la iniciativa privada) es más eficiente que la gestión estatal y que por lo tanto conviene reducir el peso económico del Estado, se observan también objetivos como el de aliviar el déficit fiscal mediante la venta de empresas públicas o el de "disciplinar" a los trabajadores y usuarios de determinadas empresas públicas fuertemente deficitarias, pasándolas a las reglas de juego habituales en las relaciones de mercado; (esto tiene que ver directamente con la idea que reúne un relativo consenso de que las reivindicaciones sindicales tienden a ser más radicales y exitosas frente a las empresas públicas que frente a las privadas).

Por otra parte, no todos los programas de privatizaciones han sido llevados a cabo por gobiernos conservadores como el de Thatcher en Inglaterra o el de Chirac en Francia. Ha habido, por ejemplo, importantes en Italia, con un gobierno de coalición; en México, con el gobierno del Partido Revolucionario Institucional; y en España, con el Partido Socialista en el gobierno.

Sobre las formas de privatización

La conclusión general que puede extraerse de las experiencias de diferentes países es que bajo la etiqueta privatizaciones se engloban medidas o acciones bien distintas, aunque con el objetivo común de disminuir al implicación de los poderes públicos en la actividad económica

Transferencia de la propiedad de empresas públicas al sector privado

Esta es la forma estricta de privatización y representa efectivamente el grueso de las operaciones realizadas en países como Gran Bretaña, Francia, España o Argentina. En unas ocasiones la transferencia de propiedad es total mediante la venta en bloque de la empresa a un grupo privado, como en loa casos de las españolas SEAT, Maquinista o ENASA y el de la Argentina Aerolíneas Argentinas. La otra modalidad ha consistido en la venta de acciones en bolsa respecto a determinadas empresas públicas, reservándose generalmente el Estado un porcentaje de capital minoritario. Esta ha sido la vía de privatización típica de Gran Bretaña y Francia (donde no hay que olvidas que los respectivos gobiernos conservadores tenían el propósito programático de fomentar un cierto accionario popular mediante las privatizaciones), en la que destacan casos como los de British Gas, Bitish Telecom., Saint-Gobain y la Societé Genérale; y es una opción que también se ha seguido en España con respecto a empresas públicas que venían siendo claramente rentables , como son los casos de REPSOL, EMDESA o ENCE.

De igual forma han sido importantes las privatizaciones parciales en las que el Estado mantiene la mayoría del capital. De este tipo son todas las llevada a cabo en Austria y en Italia, así como las programadas en Francia durante la etapa de gobiernos socialistas y los casos españoles en que se han sacado a bolsa paquetes de acciones, como el de REPSOL, EMDESA y ENCE, entre otras.

Desregulación / privatización.

Este segundo tipo de operaciones de privatización ha consistido en la desregulación o desmonopolización de actividad de la empresa pública, posteriormente acompañada o no de transferencia de propiedad al sector privado. Lo que más destaca en estos casos de grandes empresas públicas es la política de liberalización de servicios públicos, siguiendo un proceso que responde al siguiente esquema-tipo: Eliminación del monopolio legal a favor de la empresa pública, si ese era el caso; pasar a organizar la empresa como sociedad anónima, o como varias sociedades anónimas –una para cada actividad diferenciada- agrupando estas en un holding; y, sobre esta nueva base jurídica, establecer criterios de gestión de empresa privada. Simultánea o posteriormente, este proceso es o no completado en el sentido jurídico de la propiedad, sacando el Estado a Bolsa acciones de la nueva empresa. Casos importantes de desregulación / privatización han sido la antigua compañía de autobuses británica, al British Telecom. Y la mayor parte de las operaciones de privatización llevadas a cabo en Venezuela.

Algunos expertos ponen en duda, no obstante, que pueda hablarse en realidad de desregulación en estos casos. Simultáneamente a la privatización / desmonopolización se han creado oficinas estatales específicas encargadas de la regulación del respectivo sector, ante la evidencia de que , desde una perspectiva social, las actividades no podían dejarse al resultado del juego del libre mercado.

Privatización organizativa.

Como parte de la amplia corriente privatizadora, hay que destacar una variante de lo anterior, consistente en la simple adopción de formas y / o de gestión privados (mercantiles) para determinadas empresas públicas que generalmente se mantiene como tales. A operación significa, en primer lugar, que dejan de ser entidades de derecho público y pasan a regirse por el derecho privado, mediante su transformación / constitución en sociedades anónimas; y , en segundo lugar significa que se les pasa a fijar un determinado objetivo financiero que generalmente toma como punto de referencia la meta de la autofinanciación. Casos significativos en esta línea son los antiguos entes estatales en Italia y en Irlanda. La RTV y el Servicio de Correos de Holanda, así como el London Transport Authority y el Servicio de Correos de Gran Bretaña.

Las principales consecuencias son que el personal deja de ser funcionario público para pasar al estatus típico definido pro el contrato laboral, y que la empresa pasa a estar sujeta a una disciplina financiera más estricta (lo que a su vez puede conllevar o no una cierta subida relativa de las tarifas para los usuarios / consumidores).

Hay que destacar que, en algunos casos, esta privatización organizativa – que se inicia por cambiar la forma jurídica de la propiedad pública- es como un primer paso para una posterior privatización pura, es decir, transferencia de propiedad al sector privado.

Privatización de actividades de al Administración Pública.

Esta adopción de formas de gestión privadas se ha ido extendiendo de las empresas estatales a la Administración Publica, especialmente en países europeos. Cada vez son más numerosos los ejemplos de segregación de actividades de la Administración Pública para constituir agencias con autonomía de gestión. Es decir, un proceso, de hecho, de creación de nuevas empresas públicas. Un paso más allá en este proceso y nos encontramos con la actual tendencia a que la actividad segregada se transfiera al sector privado; por ejemplo, los servicios de inspección del Ministerio de Finanzas de Holanda.

Privatización de la gestión (contracting out)

Finalmente, otro tipo de operaciones surgido como parte de los procesos de privatización ha sido la privatización de la actividad de empresas públicas, en el sentido de cesión al sector privado de la gestión de la actividad de la empresa, pero sin transferencia alguna de propiedad sobre el patrimonio (contracting out). Esta ha sido la vía seguida en Gran Bretaña, pro ejemplo, con los astilleros públicos. Como empresa pública su patrimonio era tan importante (terrenos e instalaciones especialmente ) que su privatización pura fue considerad financieramente inviable por el gobierno; como alternativa, ya tras un largo proceso legislativo, fue sacada a concurso al gestión de su actividad como empresa, lo que implicaba la transferencia de la plantilla del personal. El contracting out supone por tanto un cambio efectivo de titularidad, si bien no respecto al patrimonio, que pertenece publico.

Una modalidad de menor alcance es la subcontratación de la gestión de entidades públicas a empresas privadas (en un sentido parecido a cuando se subcontrata al exterior el servicio de limpieza de la empresa); en estos casos la plantilla y la titularidad de la gestión sigue siendo pública actuando la empresa privada concesionaria por delegación- o responde a alguna fórmula mixta. Un ejemplo de este tipo de subcontratación de la gestión lo tenemos en el programa de reforma de la gestión de los centros hospitalarios que está llevando a cabo el Institut Catatá de la Salut de la Generalitat de Catalunya.

Es de destacar la diferencia de procedimiento seguido en las privatizaciones. Unos países han seguido un modelo similar al de Gran Bretaña y Francia, sometiendo el proceso de privatizaciones a un programa gubernamental explícito, posteriormente concretado en una legislación regulador , generalmente de larga y difícil gestación y respecto a la cual ha sido notable la oposición sindical. Este es el caso de Turquía, Filipinas y Brasil (además de los dos citados) . Otros han seguido, sin embargo, lo que podríamos denominar el modelo italo-español, consistente en la simple venta de acciones de empresas publicas, sin apoyarse en ninguna ley específica ni decisión política explícita al respecto. Ese ha sido el procedimiento seguido –además de en España e Italia- en Alemania Federal, México, Argentina y Venezuela, entre otros.

Sobre las motivaciones u objetivos perseguido

En general, las privatizaciones en los diferentes países parecen obedecer a dos grupos de motivaciones u objetivos: lo de carácter financiero-fiscal y los de carácter político consistentes en una reducción del peso del sector público en la economía.

Hay casos , como los de España o Argentina, en los que las privatizaciones han consistido en general en la pura venta de acciones de empresas estatales, sin apoyar el gobierno tales medidas en una ley específica; en consecuencia, no existen exposiciones de motivos explícitas que podamos analizar, ni se ha producido un debate público en el que estas pudiesen quedar expresadas. Tenemos que hablar por tanto en estos caos de objetivos implícitos; y es un hacho que éstos aparecen como predominantemente financieros; especialmente en las operaciones en las que se ha sacado a Bolsa una parte no mayoritaria del capital de empresas publicas tradicionalmente sin problemas, es decir, que venían siendo rentables.

Se observa que las motivaciones financiero-fiscales son a su vez de tres tipos - pesando en cada caso un mas que los otros:

Por una parte la idea de eliminar al carga que sobre los presupuestos estatales representan los subsidios (la financiación de los déficit de las empresas públicas, en un periodo de necesidad generalizada de reducir el déficit publico.

Por otra parte dejar de financiar con cargo al presupuesto público las nuevas inversiones (ampliaciones de capital) de las empresas públicas –incluidas las que ya eran rentables.

Y en tercer lugar, al oportunidad de tener un importante ingreso en el presupuesto con el producto de la venta al sector privado.

Estas motivaciones aparecen claramente en los países europeos, no solo en los casos de Austria, España e Italia, sino también Gran Bretaña y Francia; y aparecen asimismo como dominantes en países suramericanos, especialmente Argentina, Brasil, Venezuela, Chile y México. Así, en el caso concreto de Argentina, el producto de las privatizaciones se ha orientado en gran parte a financiar la cancelación de deuda externa; a diferencia del caso de México que con una deuda externa similar, ha dedicado los recursos a inversiones internad en infraestructuras sociales.

Por lo que respecta a las motivaciones u objetivos básicamente de carácter político, éstos resultan ser mezclas variables –según los países- de los siguientes ingredientes:

• Mejorar la eficiencia de las empresas públicas.

• Introducir la mentalidad o "culturas" de empresa privada en la gestión de las empresas públicas.

• Eliminar la mayor "vulnerabilidad" frente a las reivindicaciones sindicales, al pasar la EP a tener una parte de accionariado privado (aunque éste sea minoritario).

• Reducir el peso del sector público en la economía, como un fin en si mismo.

La mejora de la eficiencia aparece explícitamente como uno de los motivos argumentados en los s programas de gobiernos conservadores, como los casos de Gran Bretaña y Francia, pero de una forma implícita puede detectarse en general en las manifestaciones o declaraciones políticas de los gobiernos de todos los países mencionados. No obstante, es un hecho que en gran parte se han privatizado – o se han privatizado preferentemente- empresas que ya venían siendo rentables o que en condiciones de serlo al haber estado previamente sometidas a operaciones de saneamiento financiero.

No obstante, es un hecho que este tipo de operaciones llevadas a cabo por gobiernos no conservadores, responden a algo más que a una cierta idea más o menos implícita de que la propiedad privada es sinónimo de mayor eficiencia. Este algo más consiste en el planteamiento de que en el actual contexto de competencia internacional ciertas empresas públicas no son viables como empresas independices, si no, en todo caso, como parte de un grupo económico internacional poderoso dentro del sector (por ejemplo el caso SEAT- Volkswagen) El mismo juicio y estrategia es observable en muchas de las privatizaciones de los países suramericanos (las compañías aéreas de Argentina y de Chile, por ejemplo)

El cambio de signo en los países en vías de desarrollo.

En el caso de países en vías de desarrollo, la motivación política presenta una notable homogeneidad: reducir la estatalización dominante en la economía con el objetivo de pasar efectivamente a una "verdadera economía de mercado" (Turquía, Argentina, Venezuela, Filipinas, Pakistán, Brasil) en lo que supone un cambio de orientación considerable, pues se deja de confiar en un sector público empresarial como vía de industrialización y / o desarrollo.

En estos países se observa una pauta muy similar. En ellos se habían ido creando, especialmente desde los años 60, empresas públicas con el objetivo típico de la industrialización del país. Y sus economías estaban caracterizadas por un predominio del sector público en la industria y unas estructuras de mercado muy débiles. Como consecuencia de los anterior, las empresas públicas eran gestionadas y sostenidas más con criterios político-administrativos que económicos o de mercado.

Este proceso se ha dado tanto en países bajo regímenes dictatoriales, como fue el caso de Brasil, Argentina, Chile y Filipinas, como en países con regímenes formalmente democráticos pero de sistema político peculiar , como México, India y Pakistán; así como en casos intermedios como el de Turquía.

Pero a partir de los años 80-85, todos estos países parecen iniciar un cambio de rumbo curiosamente acompañando – pero no necesariamente- por transformaciones hacia un sistema político democrático-liberal. Así, por ejemplo los casos del tránsito de la dictadura la parlamentarismo en Chile, Argentina, Brasil, Filipinas, Pakistán y Turquía. No obstante, casi sin excepción, el cambio de rumbo respecto al sistema económico en general y en concreto el lanzamiento de los primeros programas de privatizaciones se inicia ya en al etapa previa a la democratización; ello aparece especialmente claro en los casos de Turquía y Brasil.

Es de destacar que en varios de estos países los programas de privatización han tropezado con grandes dificultades en su puesta en práctica. Por una parte por tratarse de países con un poco desarrollado mercado de capitales y por resultar economías poco atractivas para los posibles inversores; y por otra, por las resistencias internas de la propia burocracia estatal que debería llevar a cabo el proceso. Resistencias que parecen explicarse más por el uso que hasta ahora se ha hecho de las empresas públicas como núcleos de poder político-económico que por motivos de oposición política. Estas dificultades para llevar adelante las privatizaciones se hacen patentes especialmente en los casos de Brasil, Turquía y Filipinas.

Resultados de las privatizaciones.

Los resultados en términos financieros son los que aparecen más claros y evidentes; especialmente los ingresos estatales por venta de empresas, que viene a aligerar el déficit del presupuesto público de cada país. No son tan espectaculares los resultados en cuanto al ahorro presupuestario derivado de no tener que financiar déficit de empresas públicas; en unos casos por lo importantes que han sido los costes de los saneamientos previos a las privatizaciones; y en el caso de servicios públicos (transporte, por ejemplo) porque las subvenciones públicas al servicio en cuestión se han mantenido bajo el nuevo régimen de explotación privada.

Respecto al tema de si las privatizaciones mejoran la eficiencia económica de las empresas, las evidencias acumuladas hasta ahora apuntan a que las mejoras en eficiencia no dependen en gran manera del tipo de propiedad sino más bien de otros factores que provisionalmente podríamos enunciar así: el hecho de que exista o se permita una competencia de mercado para la empresa (o un mecanismo equivalente), y adoptar una forma organizativa y unos criterios de gestión de empresa privada en el sentido, no tanto de maximizar resultados, si no de que la gestión de la empresa pueda desenvolverse en un marco jurídico , laboral y financiero idéntico al de las empresas privadas, y sin las típicas intervenciones-peticiones aleatorias de aquellos cargos políticos que estiman tiene una cierta autoridad sobre la empresa. Como ingredientes importantes de este segundo aspecto organizativo, parecen estar la profesionalidad de la dirección de la empresa y los incentivos que se le establecen, ligados a la consecución de unos determinados objetivos de gestión (no necesariamente la maximización de los Resultaos); todo ello adecuadamente explicitado en el correspondiente contrato de empleo.

Parece evidente que los países occidentales que quedan en una situación más propiamente de "economía mixta" son Canadá, España e Italia, ya que –además de partir de un sector pública empresarial muy importante- la pérdida de peso especifico durante la ola mundial de privatizaciones ha sido mínima por ahora, y no parecen probables, a medio plazo, cambios notables en este sentido.

Cambios radicales, como el de Gran Bretaña o aun de mayor alcance, se hubiesen ciertamente dado también en los países en vías de desarrollo que hemos examinado y que partían de unas economías fuertemente estatalizadas y que han optado por pasar plenamente a economías de mercado (ayudados en este sentido por las fuertes presiones del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial )

A pesar de que los gobiernos respectivos están sujetos a fuertes presiones en ese sentido, estas presiones obedecen a la lógica del funcionamiento de estos organismos internacionales: al igual que ha venido ocurriendo el países como Turquía, Brasil, Argentina o Filipinas, las subvenciones para cubrir los déficit de las empresas pública forman una parte dominante del desequilibrio presupuestario del país y constituyes a su vez una causa importante del endeudamiento externo que deben renegociar con los organismos internacionales; la respuesta afirmativa de estos a la refinanciación de la deuda está siempre condicionado a que le país adopte un programa a mediano plazo de estabilización presupuestaria y de desestabilización de la economiza dentro del cual el programa de privatizaciones tato el FMI como el BM, lo consideran como una pieza clave.