CONTADURIA

Las diferentes modalidades de la privatización pueden agruparse fundamentalmente en tres tipos o categorías muy amplias. Estas son: 1) Transferencia de la propiedad de los activos públicos al sector privado. 2) Concesiones, contratos, y subastas públicas para la provisión de bienes y servicios por parte de las empresas del sector privado y 3) Liberalización o desregulación de los mercados de monopolio legales, haciendo especial referencia a la libertad de entrada y de acceso a nuevas empresas en el mismo.

La elección de una u otra modalidad dependerá de los objetivos que se persigan y del tipo de actividad económica que se considere. Sin embargo, pueden originarse situaciones conflictivas entre los objetivos a alcanzar en el proceso de privatización, especialmente entre los objetivos financieros y las posibles mejoras de la eficiencia. En efecto, el valor de los activos públicos en venta, es mayor cuanto mayor sean los privilegios monopolísticos que la empresa privatizada, o en proceso de privatización, retenga en su poder. Pero, entonces, en este supuesto, el objetivo de la eficiencia no se logrará, puesto que, de esta forma, el monopolio privado podrá fijar los precios a unos niveles superiores al coste marginal. La ausencia de competencia, en este caso, impedirá el mejoramiento de la eficiencia productiva.

1. TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD DE LA EMPRESA PUBLICA

Existen básicamente cinco métodos para proceder a la transferencia de la propiedad de una empresa pública. Estos son:

a) La venta directa

Esta forma de privatización, generalmente bastante extendida, consiste simplemente en la venta global de la empresa pública a una compañía perteneciente al sector privado. Esta forma de venta es muy usual y se practica para la mayoría de los países. Este tipo de ventas directas se suelen producir a iniciativa del gobierno, aunque, en ocasiones, son las compañias privadas las que realizan sus propuestas de compra en cuanto se pone en marcha un programa de privatización.

b) La oferta de venta pública

Este procedimiento de privatización, especialmente puesto en práctica por los países industrializados, constituye la fórmula mas ampliamente extendida de transferencia de la propiedad de la empresa pública. Sin embargo, la complejidad técnica de sus fases de preparación y posterior desarrollo, restringen su utilización a las empresas estatales de mayor magnitud. Entre los objetivos que suelen perseguir los Gobiernos al poner en práctica una oferta de venta pública, figura el alcanzar una "democratización" del accionariado de las principales industrias del país. Este deseo de promover un "capitalismo popular" tiene por finalidad, fundamentalmente, el crear grupos de interes favorables a la privatización, evitar la excesiva concentración de capital y demostrar que el proceso de privatización no pretende favorecer únicamente a determinados grupos económicos fuertes, estableciendo una oligarquía. Por otra parte, la participación popular en el capital social de la empresa pública privatizada, puede constituir también un poderoso instrumento de protección contra una posible renacionalización en el futuro.

Esta forma de privatización es también la más compleja desde el punto de vista técnico. Los riesgos que se derivan de una oferta pública de venta, tanto para el Gobierno como para los pequeños ahorradores que pretenden atraer, exigen que se seleccione cuidadosamente a la empresa que se pretende privatizar a través de este procedimiento. En efecto, promocionar una oferta pública de una empresa que se encuentra en dificultades financieras, puede resultar muy difícil y arriesgado. Incluso puede también resultar preciso el proceder a la restructuracióin financiera de la misma, con la consabida consecuencia de despidos, reformas estructurales, etc. Todo ello se evitaría si la empresa disfrutara de una situación financiera saneada.

Por otra parte, la posición de la empresa en el mercado puede originar ciertas dificultades. En efecto, si se privatiza una empresa que detenta una posición de monopolio en nombre del interés público, al privatizar una empresa de este tipo los beneficios van a parar, efectivamente, a los accionistas privados, por lo que podrían ser considerados como una explotación del consumidor. Todo lo cual, entraña la necesidad de promulgar una serie de normas que establezcan un control sobre los precios y los beneficios.

Por otro lado, si la empresa estatal objeto de oferta pública de venta, no es monopolística, este tipo de problemas no se presentan. Los beneficios se contemplan como una prueba de la eficacia operativa de la empresa, y no se hace precisa la existencia de una regulación de la actividad de la misma.

Este método ha sido aplicado especialmente en Inglaterra y Estados Unidos.

c) Adquisiciones de empresas por su personal

Las compras de empresas estatales por parte de sus directivos y empleados constituye otro método de privatización que tiene cierta importancia en numerosos países, pero de forma especial en Inglaterra. No obstante, este procedimiento de privatización, que teóricamente parece sencillo y adecuado, no deja de ofrecer en la práctica ciertos problemas, como la valoración de los activos, la reestructuración de la empresa, y con toda probabilidad, una serie de cuestiones de tipo socioeconómico. El ejemplo más significativo y a la vez de mayor éxito, fue la adquisición por parte de sus directivos y personal en general, de la National Freight Corporation en 1982, que sirvió de precedente a otras muchas ventas similares que le siguieron en este país, como la British Leyland y alguna más. Este método también se ha utilizado en otros muchos países, entre ellos Canadá, Francia e incluso Turquía.

d) Venta de acciones y activos públicos

La venta de acciones y activos públicos a compradores del sector privado, sean estos entidades o particulares, constituye la forma de privatización más generalmente utilizada en los países menos desarrollados, precisamente por su sencillez y rapidez.

Esta modalidad de transferencia de la propiedad de la empresa, puede adoptar dos formas: Una, la venta total del patrimonio de la empresa; otra, la venta de cierto número de activos públicos, normalmente realizada a través del procedimiento de licitación.

Cabe resaltar el hecho de que la posibilidad de participación minoritaria en la propiedad de la empresa, constituye un acontecimiento mucho más frecuente y casi general, en este tipo de transferencias.

e) Incrementos del capital no suscrito

Un incremento de capital que no se encuentra abierto a la suscripción para la mayoría del público accionista, permite la posibilidad de acceso a la propiedad de la empresa, a inversores privados y particulares. Se trata, pues, de una transferencia parcial del capital de la empresa. Su existencia se justifica por el hecho de que la mayoría de los posibles compradores carecen de recursos financieros suficientes para cubrir esta ampliación. Su práctica es relativamente frecuente en los países en vías de desarrollo.

2. CONTRATOS DE CONCESION, FRANQUICIAS Y CONCURSOS PUBLICOS PARA LA PROVISION DE BIENES Y SERVICIOS PUBLICOS

a) Concesión

Una concesión implica el traspaso de poderes del concedente (la administración) al concesionario (un particular). Existen dos modalidades. 1) La concesión de servicios públicos en la que el Estado encomienda a un particular la organización y funcionamiento de un servicio público por un determinado lapso. La retribución del concesionario es el precio pagado por los usuarios. 2) La concesión de obra pública: la administración contrata a una empresa para la realización de la obra a la que no le paga un precio por ella sino que le otorga por un plazo determinado la explotación de la obra que se construye.

Las concesiones pueden ser onerosas o gratuitas e incluso subvencionadas en el caso de actividades no rentables. En los casos de modalidad onerosa, en general los concesionarios pagan al Estado un canon cuyo monto, forma y regularidad de pago se establecen en los contratos.

El pago del canon no implica en sí mismo una transacción de balance de pagos, ya que es una operación entre una empresa residente y el Estado. Sin embargo, cuando en un consorcio participan inversores extranjeros, el mismo es tomado como una empresa de inversión directa. Por lo tanto, las utilidades que genera se registran en la cuenta corriente y los flujos de reinversión, aportes de capital, deuda con matrices y cambios de manos se incluyen en la cuenta financiera.

En este tipo de contratos, los sectores más dinámicos fueron los de comunicaciones (Televisión y radio), construcción de rutas y caminos, y transporte terrestre. La aplicación de esta modalidad se inició en 1990 cuando se privatizaron a través de concesiones, rutas nacionales y dos canales de televisión estatales.

b) Franquicia

Las franquicias constituyen otro instrumento de privatización, que consiste fundamentalmente en la concesión, casi siempre con carácter exclusivo, de la prestación de un servicio público a una entidad privada. Una franquicia en exclusiva consiste en un adjudicación de privilegios monopolísticos a una empresa privada para que proporcione un servicio determinado, con precios regulados por una dependencia del Gobierno.

En este procedimiento de privatización, como en el método de la contratación pública, el gobierno es el ordenante y una entidad privada es la productora. Sin embargo, ambos sistemas se diferencian por la forma de pago al productor. El Gobierno es el que paga al productor en el caso de los bienes o servicios contratados, y en cambio, en el supuesto de la franquicia, es el consumidor el que paga al productor por los bienes o servicios prestados.

El sistema de franquicia es particularmente aplicable en aquellas circunstancias en las que el Gobierno desea controlar las características del servicio, o aquellas otras en las que la financiación se realiza a través de subvenciones gubernamentales. En este sentido, sectores, tales como los transportes, en general, líneas aéreas, etc. son los candidatos ideales para la aplicación de esta modalidad.

Aunque no sin problemas, la franquicia constituye un procedimiento muy atractivo para compaginar la eficiencia y la competitividad. De hecho, se han conseguido logros muy importantes en la provisión de ciertos servicios, como el de la recogida de basuras, servicios de limpieza, etc. Sin embargo, en otros sectores que presentan por lo general dificultades de regulación, y de un peso económico muy importante, tales como el agua, energía, etc., la fran quicia plantea problemas de cierta consideración.

c) Concursos de contratación pública

Se trata de una concepción de la privatización, considerada desde un punto de vista mucho más amplio que el expuesto en la sección anterior. Ahora, se trata ya de contemplar, no la transferencia de la propiedad de la empresa pública al sector privado, sino de proceder a la privatización de la actividad de la propia empresa pública. Es, pues, una perspectiva mucho más amplia.

En este sistema de contratación pública, la empresa privada es la productora del bien o servicio, y el Gobierno el ordenante. En este método de contratos públicos, el Gobierno es el que: 1) Expresa las demandas de bienes y servicios públicos solicitadas democráticamente; 2) Inspecciona la provisión de los bienes y servicios por parte del sector privado; 3) Proporciona el pago de tales servicios al contratista.

La decisión de contratar con empresas privadas la provisión de servicios públicos o cualquier otra realización, no significa, en modo alguno, un fracaso de la actividad gubernamental, sino simplemente que se busca la manera de conseguir mejores logros mediante el aprovechamiento de las capacidades especializadas del sector privado.

Esta experiencia de privatización ha sido practicada, especialmente, por Estados Unidos, Inglaterra, gran parte de Europa Occidental y Japón y ha originado un extraordinario éxito de ahorro de los costes, que a nivel municipal han llegado a alcanzar incluso del orden del 40 al 60 por cien en USA.

3. LIBERACION O DESREGULACION

Este método de privatización es el más simple de todos. Por medio de él, el Gobierno se limita a derogar las normas que impedían a la iniciativa privada competir con el monopolio estatal. Con frecuencia la desregulación no consiste solamente en suprimir regulaciones preexistentes, sino también en promulgar una nueva normativa destinada a modificar las condiciones de la competencia en un mercado determinado.

La desregulación desempeña un papel muy importante en la liberalización de las restricciones existentes que condicionaban o impedían la entrada en un determinado mercado. Si el mercado que se liberaliza es perfectamente competitivo, las ganancias que se obtienen en la eficiencia de la asignación de recursos, indudablemente, se producirán. Sin embargo, se ha recomendado la regulación, o incluso la nacionalización, en la circunstancia de un mercado de monopolio natural, como remedio para conseguir unos precios óptimos y una asignación de los recursos eficaz. Esta opinión no es siempre compartida, señalándose el hecho de que retirar las barreras que obstaculizan la entrada en el mercado constituye un instrumento mucho más eficaz que proceder a su regulación. (Baumol, 1986, p. 38).

Debe ponerse de relieve, no obstante, que estas observaciones críticas a la regulación, no se refieren a la regulación en si misma considerada, sino más bien a la forma en que esta se pone en práctica. Es necesario, pues, establecer unos modos de regulación que, teniendo en cuenta sector por sector, y mercado por mercado, se adaptan plenamente a la realidad de cada caso concreto.