CONTADURIA

1. Concepto, naturaleza y principios informadores


El procedimiento administrativo es el cauce formal de concatenación de actos que permiten obtener una resolución o acto administrativo final para el cumplimiento de un fin propio de la Administración pú-blica que dicta el acto administrativo.

Ese cauce formal está regulado por la ley y no es excusable a la Administración en ningún caso. Al Procedimiento administrativo se alude en la Constitución en el art. 105.3, según el cual «la ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos administrativos garantizando cuando proceda la audiencia al interesado».

Por otra parte también se alude al procedimiento en el art. 149.1.18) reservando al Estado la compe-tencia exclusiva «sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas…, que en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ella», así como sobre «el procedi-miento administrativo común, sin perjuicio de las especializaciones derivadas de la organización propia de las CC.AA.».

El procedimiento se contempla desde una doble garantía:

Las normas de procedimiento se entienden como normas de garantía y además el procedimiento se configura como un derecho de los interesados, llegando a hablarse incluso de un derecho al procedi-miento. El procedimiento administrativo común es el previsto en la ley 30/92. El propio preámbulo o ex-posición de motivos de la ley le da esta naturaleza distinguiendo las normas que integran el procedi-miento de las normas del régimen jurídico de las Administraciones publicas que no tienen reserva com-petencial del Estado. En el esquema de la ley 30/92 la limitación del régimen jurídico de las Administra-ciones publicas responde a la idea de bases más desarrollo, y ello permite a las CC.AA. dictar sus pro-pias normas siempre que se ajusten a las bases estatales, sin embargo respecto del Procedimiento Administrativo Común se contempla como una competencia plena y exclusiva del Estado, aplicándose dicho procedimiento a todas las Administraciones públicas fijando las garantías mínimas de los ciuda-danos respecto de la actividad administrativa.

Sin embargo no se agota la posibilidad de establecer procedimientos específicos por razón de la ma-teria que deberán respetar al menos las garantías mínimas del procedimiento administrativo común.

Las CC.AA. tienen la posibilidad de establecer especialidades derivadas de su propia organización, pero además también la de dictar normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su propio derecho sustantivo, ya que lo reservado al Estado en el art. 149.1.18) no es todo el procedimiento ad-ministrativo, sino aquel que ha de ser común, en las especialidades que pueden incorporarse por parte de las CC.AA. se habrán de respetar siempre las garantías mínimas establecidas en la ley 30/92.

El procedimiento administrativo común, tiene similitudes y diferencias con el proceso judicial, la gran similitud consiste en que en ambos casos el procedimiento es una garantía. Entre las diferencias se pueden resaltar las siguientes:

1) En el caso del proceso judicial se pretende, se tiene como fin la averiguación de la verdad y en todo caso la satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes, en contraposición el procedi-miento administrativo, tiene como fin principal la satisfacción del interés general.

2) En el proceso judicial el órgano que tiene la decisión es una tercera persona ajena a los intereses de las partes y dotada de imparcialidad, con el procedimiento administrativo, por el contrario, el órgano que instruye y resuelve pertenece a la misma Administración, y es en consecuencia juez y parte.

3) Los principios que informan el procedimiento administrativo no están explicitados como principios propios procedimentales, serán de aplicación los dispuestos en los art. 3 y 4 de la ley 30/92 que se re-fieren a los principios que deben informar la actuación de las Administraciones Públicas que deben regir las relaciones entre las Administraciones Públicas. Sin embargo, de la propia regulación del procedi-miento se pueden extraer algunas notas que caracterizan al procedimiento administrativo común y que serían:

a) El carácter contradictorio

El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada (art. 68). El carácter contradictorio del procedimiento administrativo está consagrado sin reservas e la LPC. El art. 31 de la misma comienza, en efecto, garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que, sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

El art. 31 permite igualmente la comparecencia en el procedimiento de todas aquéllas personas cuyos intereses legítimos, personales y directos, puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, en defensa, precisamente de esos intereses. Tanto éstos como aquéllos y, también, por supuesto, los que promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, se consideran por la Ley como interesados en sentido técnico.

b) El principio de economía procesal

La LPC en su art. 3 reproduce, por lo pronto, en su apartado 1, el tenor del art. 103.1 CE, que con-sagra el principio de eficacia, y en su apartado 2 va, incluso más allá al imponer a la Administración un criterio de eficiencia, esto es, de economía de medios, en su actuación. En el art. 57, bajo el rótulo de celeridad, obliga a acordar en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una im-pulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. El art. 73 permite la acumulación de varios expedientes cuando exista entre ellos conexión íntima. El principio de economía procesal traduce así y traslada a la esfera del procedimiento el principio de eficacia consagrado por el art. 103.1 CE.

c) El principio «in dubio pro actione»

El principio pro actione se postula a favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento.

El procedimiento administrativo ha sido concebido por el legislador como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de la resolución dentro del más absoluto respeto de los derechos de los particulares.

Así, el art. 110.2, según el cual el error en la calificación del recurso no obsta a su tramitación; el art. 92.1, que exige a la Administración que advierta al interesado con una antelación de tres meses de la amenaza de caducidad, etc.

d) El principio de oficialidad

En su art. 74.1 establece que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. Esto significa que la Administración está específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada en este sentido por los particulares.

e) Exigencia de legitimación

La promoción de un nuevo procedimiento administrativo o la participación en un procedimiento ya en marcha requiere en el particular una cualificación específica, es decir, una especial relación con el objeto del procedimiento (legitimación); que la LPC concreta en la titularidad, al menos, de un interés legítimo que pueda resultar afectado por la resolución que se dicte. El art. 68 establece que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.

f) La imparcialidad en el procedimiento administrativo

La Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de juez y parte, razón por la cual el principio de la imparcialidad, característico del proceso, resulta relativizado en cierta medi-da.

La Ley garantiza un mínimum de imparcialidad exigible en todo caso a los agentes que actúan en su nombre a través de las técnicas de abstención y recusación reguladas en sus art. 28 y 29.

g) El principio de la transparencia

La CE en su art. 105.b) reconoce a los ciudadanos la posibilidad de acceder a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

La LPC pretende garantizar la calidad y transparencia de la actuación administrativa, introduciendo un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano. Reconoce, en cuanto tal y no ya en su condición de interesado, una serie de derechos, entre ellos el de identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos; el de obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones y solicitudes que se propongan realizar.

De todos estos derechos nuevos el de acceder a los archivos y registros administrativos es el más trascendental.

h) La gratuidad del procedimiento administrativo

El RDL de 14 de marzo de 1986 suprime el Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados que grava las instancias y documentos que los particulares presenten ante las Oficinas Públicas, «las famosas póli-zas».

Se produce, sin embargo, una agresión a este principio con la proliferación de tasas por la prestación de ciertos servicios o actividades que afectan o benefician de modo particular a un sujeto determinado.

Abstracción hecha de las tasas, que pueden llegar a ser extraordinariamente gravosas en ciertos ca-sos, el procedimiento administrativo en sí mismo no da lugar a otros gastos que los que, eventualmente, pueda llegar a ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por el interesado, gastos cuyo abono podrá serle exigido a éste por la Administración, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.

2. Clases de procedimientos

La clasificación generalmente admitida, es la que distingue entre procedimiento administrativo común y procedimientos especiales.

Desde otro punto de vista y atendiendo a su finalidad específica, suelen clasificarse los procedimien-tos administrativos en declarativos, ejecutivos y de simple gestión. Los primeros se orientan a la elabo-ración de una decisión, cuyo distinto carácter da lugar, a su vez, a otras subespecies, por ejemplo el procedimiento sancionador (o disciplinario), cuando se pretende revocar otra decisión anterior el proce-dimiento será de revisión. Los procedimientos de ejecución tienden a la materialización de una decisión anterior ya definitiva (apremio), y los procedimientos de simple gestión suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior.

Por la forma de desenvolverse y, especialmente por el tiempo en que han de serlo, ordinarios, suma-rios o de urgencias.

Tradicionalmente se ha venido luchando en el ámbito del Derecho administrativo por la unificación procedimental, batalla que se perdió reiteradamente, incluso en la ley de procedimiento de 1958 que dejó sobreviviendo gran cantidad de procedimientos especiales. Esta necesidad se recoge incluso en el texto constitucional, tal y como ya hemos visto en el art. 105. Esta pretensión es la que afronta la ley 30/92, y sus resultados aunque mejores que la ley del 58 tampoco han sido definitivos.

La propia ley 30/92 regula en el Título IX, un procedimiento especial, el procedimiento sancionador, el resto de los procedimientos especiales regulados en normas diferentes a la ley 30/92 deberán ajustarse a las garantías mínimas establecidas para el procedimiento administrativo común en el Título VI. Esa adecuación permite mantener procedimientos especiales, por razón de la materia, anteriores a la ley 30/92, siempre que no se haya producido derogación expresa o tácita por ésta. La disposición adicional 3ª de la ley 30/92 regula la adecuación de los procedimientos anteriores a la ley 30/92, estableciendo un plazo de 18 meses, a partir de su entrada en vigor para la adecuación de los procedimientos.

La propia ley 30/92 establece reglas específicas para algunos procedimientos especiales, en los que no vale la regla de adecuación al procedimiento administrativo común, estos supuestos son:

1) Los procedimientos administrativos en materia tributaria, que se regirán por normas específicas, y subsidiariamente por las disposiciones de esta ley.

2) Los procedimientos administrativos sancionadores por infracciones en el orden social, y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, de modo que se regularán por nor-mas específicas y subsidiariamente por las disposiciones de la ley 30/92.

3) Los procedimientos disciplinarios, en el ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración, respecto del personal a su servicio, y respecto de quienes están vinculados a la Administración por una relación contractual, que se regirán por sus normas específicas y subsidiariamente por lo dispuesto en la ley 30/92.

Lo dispuesto en el caso de los procedimientos disciplinarios, en concreto la Disposición Adicional 8ª, se hace consecuentemente con el art. 127 de la misma ley, que excluye la aplicación de las disposicio-nes del Título IX, es decir, la potestad sancionadora, el ejercicio de la potestad disciplinaria de las Ad-ministraciones públicas respecto del personal a su servicio, y de quienes mantengan una relación con-tractual con ellas.

En consecuencia hay que distinguir entre el procedimiento administrativo común, regulado en el Título VI de la ley 30/92, al que acompaña el procedimiento sancionador regulado en el Título IX de la misma ley, que aunque especial respecto del común, es común para todas las Administraciones públicas, de los procedimientos especiales que, aunque admitan adaptaciones respecto del procedimiento común, han de ajustarse en lo fundamental, en concreto en sus garantías mínimas a ese procedimiento común, y en tercer lugar aquellos procedimientos especiales respecto de los cuales el procedimiento administrativo común es norma subsidiaria o supletoria. La ley 30/92 ha conseguido en consecuencia la extensión del procedimiento administrativo común a todas las Administraciones públicas, aquéllas que, según el art. 2 del mismo texto legal, están en el ámbito de aplicación de la ley. Para todos y cada uno de ellos el procedimiento del Titulo VI, es de aplicación directa, no supletoria, y ello tiene especial importancia en el ámbito de la Administración local y de la Administración institucional.

Si éste ha sido un mérito de la ley 30/92, no podemos renunciar a manifestar que la realidad actual, es la proliferación constante de procedimientos administrativos especiales, sobre todo de las CC.AA., que empañan la claridad normativa que supuestamente habría debido de conseguir la ley 30/92.

3. Órganos administrativos: clases, titulares, competencia y conflictos

Los órganos de las unidades administrativas son constituidos con unas específicas atribuciones y competencias a través de las que los entes públicos manifiestan su actividad. Para su creación hay que cumplir los requisitos que establece el art. 11 de la Ley 30/92.

La ley 30/92, consecuencia del texto constitucional, y en concreto en consonancia con el art. 103 de ese texto, admite la premisa de que los órganos de la Administración del Estado son regidos, creados y coordinados de acuerdo con la ley.

Partiendo de esta norma, en 1983 se otorga la ley de la organización de la Administración Central del Estado, que diseña la organización de dicha Administración, sin embargo, leyes presupuestarias posteriores realizan modificaciones en la estructura organizativa, lo que de hecho ha supuesto una mi-noración del necesario formalismo legal para realizar la organización. Esa tendencia a la utilización del presupuesto como introductor de reformas jurídicas, ha sido duramente criticada desde todos los secto-res, pero la realidad es que, constantemente, el Gobierno utiliza los Presupuestos Generales del Estado para reformar normas que nada tienen que ver con los presupuestos, demostrando una técnica legisla-tiva deficiente, pero siendo frecuente en el ámbito de la organización administrativa.

El art. 11 de la ley 30/92, establece el principio de la autoorganización de las Administraciones públi-cas, en el ámbito de su propia competencia fijando las unidades administrativas que configurarán los órganos administrativos propios derivados de la especialidad de su propia organización.

Para la creación de un órgano administrativo, se exigen los siguientes requisitos:

— En primer lugar, la determinación de la forma en que el órgano se integrará en la Administración Pública, y su dependencia jerárquica.

— En segundo lugar, la delimitación de sus funciones y competencias.

— En tercer lugar, la dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamien-to.

Se produce una prohibición expresa de que no podrán crearse nuevos órganos que supongan la du-plicidad de otros que ya existan si al tiempo no se suprime o restringe la competencia de los ya existen-tes.

A. CLASES Y TITULARES DE ÓRGANOS

Pueden ser unipersonales o colegiados. Pueden ser resolutivos, consultivos y de control. Pueden ser centrales, autonómicos o locales. Obligatorios, exigidos por la Ley o voluntarios.

Los titulares de los órganos son las personas físicas a las que corresponde integrar un órgano por disposición legal o reglamentaria, de forma permanente o habitual, a diferencia de cuando lo desempeña por ausencia, enfermedad o imposibilidad transitoria del titular, en cuyo supuesto se los denomina como accidental, en funciones, sustituto.

Los titulares de los órganos, lo son en función de su nombramiento y de la toma de posesión.

B. COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS (ART. 12)

La competencia es el conjunto de facultades atribuidas en el ordenamiento jurídico a los entes públi-cos para el cumplimiento, a través de sus órganos, de las finalidades que le son propias.

La competencia puede ser delegada (art. 13), —técnica de relación interorgánica, en los casos que permite la Ley, que consiste en la transferencia a otros órganos de la ejecución de funciones de las que es titular el órgano delegante, conservando, no obstante, la mencionada titularidad—;avocada (art. 14), —técnica administrativa por medio de la cual el órgano jerárquico superior se hace cargo de resolver un asunto cuya competencia ordinaria está asignada a los órganos que de ellos dependen o de las propias que hubieran delegado—; o transferida a través de técnicas que no suponen delegación ni avocación, como la encomienda de gestión (art. 15), —acción por la que por razones de eficacia se encarga a otra entidad u órgano administrativo la realización de actividades. No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. Se puede realizar entre dos órganos o entidades, de la misma o distinta Administración, lo que se formaliza mediante un convenio que se pu-blicará en el Boletín Oficial. No puede hacerse a personas privadas.—, la delegación de firma (art. 16) y la suplencia (art. 17).

La competencia es irrenunciable, y por tanto debe ser ejercida por los órganos administrativos que la tienen atribuida, salvo los casos de delegación o avocación previstos en la ley.

Lo que sí permite el art. 12 es la desconcentración de la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas, de un órgano administrativo, a otro jerárquicamente dependiente, del que tiene atribuida la competencia y respetando las normas de atribución.

El art. 12 también prevé que en los casos en que no haya una atribución de competencias a un ór-gano concreto de una Administración, se entenderá que en estos supuestos corresponderá la facultad de instruir y resolver los expedientes, a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios, al superior jerárquico común.

C. CONFLICTOS

Pero en el ejercicio de sus propias competencias pueden surgir conflictos de atribuciones entre dos o más órganos administrativos, bien porque ambos se consideran competentes para conocer de un de-terminado asunto “conflicto positivo”, o bien porque ambos se consideran incompetentes para conocer de un determinado asunto “conflicto negativo”.

De la resolución de los conflictos se ocupa el art. 20 de la ley 30/92 aunque de un modo bastante in-satisfactorio porque se limita a establecer que el órgano administrativo, que se entiende incompetente para la resolución de un determinado asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que en-tiende competente, si éste pertenece a la misma Administración Pública, añadiendo que los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionada je-rárquicamente y respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento.

Cuando el conflicto surja entre órganos no relacionados jerárquicamente o que no tengan superior jerárquico, la solución no viene dada por la ley, y hay que acudir en cada caso a regulaciones parciales.

— Se resuelven por el Tribunal Constitucional. LOTC:

 Los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado.

 Los conflictos entre el Estado y las CC.AA.

 Los conflictos entre las CC.AA. entre sí.

— Se resuelven de acuerdo con la Ley de Conflictos Jurisdiccionales:

 Los conflictos entre los Tribunales y la Administración.

— Se resuelven por el superior jerárquico común:

 Los conflictos entre órganos sin dependencia jerárquica.

4. Los interesados en el procedimiento: concepto, capacidad jurídica, legitimación y representación

A. CONCEPTO

El Título III de la ley 30/92 regula la situación de los interesados, y el Título IV regula alguno de los derechos de los ciudadanos, siendo esta última regulación una de las novedades de la L.R.J. y del P.A.C. Pese a que el art. 35 dice expresamente que regula los derechos de los ciudadanos, es obvio que el concepto de interesado no debe confundirse con el concepto de ciudadano, siendo este último mucho más amplio que el primero. Además de la propia regulación del art. 35 se deduce, que en la mayor parte de los derechos que regula, para ser titular de ellos, ha de unirse la condición de interesado en el expediente a la de ciudadano. Muchos de ellos sólo son exigibles y, en consecuencia, ejercitables en la medida en que se reúnan las dos condiciones, interesado y ciudadano. El concepto de interesado lo establece el art. 31 de la ley 30/92, según el cual se consideran interesados en el procedimiento:

1) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos.

2) Los que sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

3) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la re-solución y se personen en el procedimiento en tanto que no haya recaído resolución definitiva.

B. CAPACIDAD JURÍDICA

La capacidad de obrar de los interesados se recoge en el art. 30 de la misma ley, y la tendrá toda persona que la ostente con arreglo a las normas civiles y los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos derechos nacidos de relaciones jurídicas cuya constitución permita el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, la tutela o curatela.

A los interesados en cuanto sean además ciudadanos se les reconocen los derechos del art. 35 de la ley 30/92 y que son los siguientes:

1) Derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesados, y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos.

2) Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

3) Derecho a obtener copia sellada de los documentos que presente, derecho a la devolución de los originales, salvo que deban obrar en el procedimiento.

4) Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad. Autónoma.

5) Derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento an-terior al tramite de audiencia.

6) Derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

7) Derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

8) Derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución, en ésta o en otras leyes.

9) Derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

10) Derecho a exigir responsabilidad a la Administración Pública y del personal a su servicio cuando así corresponda legalmente.

11) Cualesquiera otros derechos que les reconozca la Constitución y las leyes.

Respecto de los primeros seis derechos el ciudadano ha de tener además la condición de interesado en el expediente administrativo.

El séptimo derecho exige una condición de pre-interesado en el procedimiento, y los cuatro últimos derechos se exige sólo la condición de ciudadano.

a) Derecho al uso de la propia lengua y el derecho de acceso a los archivos y registros

Tienen una especial regulación en los art. 36, 37, y 38 de la ley 30/92, el uso de la lengua propia queda enmarcado en los siguientes principios:

— La lengua, cuando el procedimiento se siga ante la Administración General del Estado, es el cas-tellano, pero cuando el interesado se dirija a un órgano de la Administración General del Estado, con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma, podrá utilizar también, además del castellano, la lengua cooficial, la lengua propia. En este último supuesto quien elige la lengua es el interesado. Si concurriesen varios interesados y discreparan entre ellos por la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, teniendo en cuenta que los documentos y testimonios que sean requeridos por los interesados se expedirán en la lengua elegida por ellos.

— En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las CC.AA. y por las entidades lo-cales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica, en cualquier caso, de-berán ser traducidos al castellano los documentos que surtan efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, y los dirigidos a los interesados que así lo soliciten de manera expresa.

— Todos los expedientes o parte de ellos que fueran redactados en una lengua cooficial, distinta al castellano, siempre que vayan a surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, deberán ser traducidos al castellano por la Administración instructora.

b) Acceso a los archivos y registros

Respecto del acceso a los archivos y registros, con el art. 37 de la ley 30/92, se cumple lo exigido en el art. 105 CE, en el cual se prevé que la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y re-gistros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos, y la intimidad de las personas.

Especifica el art. 37, en relación con los archivos y registros, que se entenderán por todos, cualquiera que sea la forma de expresión gráfica, sonora o en imagen, o en cualquiera que sea el soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Para proteger la intimidad de las personas el párrafo 3º del art. 37 dispone que el acceso a los documentos, que sin incluir otros datos figuren en el procedimiento de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionador y disciplinario, podrán ser conocidos siempre que puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, y podrá ser exigido además de por los titulares del procedimiento por terceros que acrediten un interés legítimo y directo, sin embargo, hay algunas restricciones a este derecho:

1) Cuando deban prevalecer razones de interés público o haya intereses de terceros más dignos de protección.

La resolución en estos supuestos deberá ser motivada.

2) Los procedimientos que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CC.AA., en el ejercicio de sus competencias constitucionales.

3) Los que contengan información sobre la defensa nacional y la seguridad del Estado.

4) Los tramitados para la investigación de delitos.

5) Los relativos a materias protegidas por secreto comercial o industrial.

6) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.

La regulación de este derecho se completa con una serie de cautelas tendentes a que su ejercicio no entorpezca el funcionamiento de los servicios públicos y por ello se exige formular petición individua-lizada de los documentos, no siendo posible solicitudes genéricas sobre una materia o conjunto de ma-terias.

C. LEGITIMACIÓN Y REPRESENTACIÓN

Para poder ser parte en el procedimiento, tal y como dispone el art. 31, necesariamente se ha de te-ner la condición de titular de un derecho o titular de un interés legitimo, individual o colectivo, o en su caso, ser titular de derechos que puedan resultar afectados por la resolución, y haberse personado en el procedimiento. El interés puede ser individual y colectivo, en el último supuesto estarán legitimados para comparecer en el procedimiento las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, en los términos en que se reconozca por la ley.

El último caso de legitimación se produce cuando la condición de interesado derivase de alguna re-lación jurídica transmisible, en estos casos el derecho habiente sucederá en la condición de interesado cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Respecto de la representación, los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contrario del interesado. Cualquier persona, siempre que tenga capacidad de obrar, podrá actuar en representación de otra ante cualquier Administración Pública, sin embargo, la representación deberá quedar acreditada, por cualquier medio válido en derecho, en los casos en que se pretenda formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona.

Cuando no quede acreditada la representación, en los supuestos en los que la ley lo exige igualmente, se tendrá por realizado el acto siempre que se acredite la representación o se subsane el defecto dentro de un plazo de diez días, que debe conceder el órgano administrativo a tal efecto.

Antes de entrar en el análisis de la invalidez de los actos administrativos, es imprescindible referirse, en términos de teoría general, al problema de la invalidez de los actos jurídicos en sentido amplio, a los tipos básicos de la misma y a las características y consecuencias de cada uno de ellos.


Los dos tipos de categorías básicas a analizar aquí son la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho, y la anulabilidad o nulidad relativa.

Se dice de un acto que es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es in-trínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de previa impugnación. Este su-puesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias características: ineficacia inmediata, ipso iure, del acto, carácter general o erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción.

El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin necesidad de in-tervención del juez, a quien, en todo caso puede pedirse una declaración de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para vencer la eventual resistencia de un tercero.

El carácter general o erga omnes de la nulidad absoluta significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que medie petición de parte puede y debe apreciarla ex officio por su propia iniciativa, y ello, además, en cualquier momento, porque, dada su naturaleza, la acción no se extingue ni por caducidad, ni por prescripción.

La nulidad absoluta, en fin, no puede sanarse por confirmación. La trascendencia general de la misma supone, por último, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto.

La anulabilidad o nulidad relativa tiene, por el contrario, unos efectos mucho más limitados. Su régi-men propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sólo ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. Por otra parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aun antes de que transcurra ese plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la infracción legal cometida.

A estas dos categorías básicas suele unirse una tercera, la inexistencia del acto. El acto inexistente puede ser pura y simplemente desconocido, sin que sea necesario acudir al juez, como puede serlo en ciertos casos cuando se trata de actos nulos de pleno derecho, ya que en estos últimos hay, al menos, una apariencia de acto que puede ser conveniente destruir.

La primera diferencia a resaltar dentro del campo del Derecho Administrativo es la del respectivo ámbito reservado a las dos categorías básicas de invalidez: nulidad absoluta y anulabilidad. En el Dere-cho común la regla general delimitadora de ambos tipos partía del principio establecido tradicionalmente en el antiguo texto del art. 4 CC (hoy art. 6.3), según el cual se consideraban nulos los actos contrarios a la Ley. La sanción general aplicable al acto contrario a la Ley era, pues, la de nulidad absoluta y, a partir de esta base, el legislador depuraba caso por caso los supuestos de invalidez, estableciendo ex-presamente sanciones más débiles en supuestos concretos, atendidas las circunstancias de los mismos. En el Derecho Administrativo, por el contrario, las exigencias del actuar de la Administración, orientado, por principio, hacia la consecución de un resultado conforme al interés público, impone, como sabemos, la regla opuesta, esto es, la presunción de validez de las actuaciones administrativas.

El ilícito administrativo, es cierto, se define con un carácter general —cualquier infracción del orde-namiento jurídico, incluso la desviación de poder, art. 63.1 LPC y 83.2 LJ—, pero la virtud anulatoria de estas infracciones se reduce sustancialmente hasta el punto de que el legislador reconoce la existencia de infracciones o irregularidades no invalidantes (art. 63.2 y 3 LPC). Del mismo modo, los casos de nulidad absoluta se restringen al máximo y se convierten en supuestos tasados (art. 62).

El principio favor acti, que resulta de esta presunción legal de validez, no se limita, sin embargo, a consagrar la anulabilidad como regla general y reducir, incluso, por abajo su ámbito propio (irregulari-dades no invalidantes), sino que da lugar a una serie de técnicas de garantía, explícitamente establecidas por el legislador: incomunicación de la invalidez de los actos viciados a los posteriores independientes del mismo (art. 64.1), en contra de lo que constituye la regla general que postula la interdependencia de los actos procesales, incomunicación de la invalidez de una parte del acto respecto de las restantes que sean independientes de aquélla (art. 64.2); conservación de actos y trámites cuyo contenido no sea afectado por la declaración de nulidad del acto final (art. 66); posibilidad de convalidación de los actos anulables mediante la subsanación de sus vicios sin limitación de tiempo (art. 67), etc.

Los actos administrativos son además, inmediatamente eficaces y la Administración puede materiali-zar esa eficacia imponiendo la ejecución forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su validez, en el supuesto de que ésta haya sido cuestionada. Pues bien, ambos privilegios, aunque inde-pendientes de la validez o invalidez de los actos, no dejan de proyectar su influencia en el esquema de conceptos antes avanzado desde una perspectiva general. Por lo pronto, y en lo que se refiere a los actos anulables, el juego de la autotutela decisoria y ejecutiva se traduce en una sustancial agravación de las cargas que pesan sobre el particular, al sustituirse los plazos de prescripción de los derechos propios del Derecho común, contados por años, por plazos fugacísimos de caducidad, contados por días, pasados los cuales sin que se interponga el recurso correspondiente, el acto potencialmente anulable se entiende convalidado y resulta no ya sólo eficaz, sino perfectamente válido e inatacable.

Desde el punto de vista de su validez los actos administrativos se agrupan en dos grandes categorías: actos nulos de pleno derecho (art. 62) y actos anulables (art.63.1).

Este esquema dual se complica un poco más si se tiene en cuenta lo dispuesto en el art. 103 LPC a los efectos de la revisión de oficio de los actos administrativos, ya que dicho precepto distingue entre infracción grave de una norma legal o reglamentaria e infracción simple del ordenamiento jurídico en general.

Hay infracciones simples tales como el defecto de forma que no priva al acto de los requisitos indis-pensables para alcanzar su fin, ni provoca indefensión del interesado (art. 63.2) y la actuación fuera del tiempo establecido, salvo que el término fijado sea esencial (art. 63.3).

A la hora de hablar de los grados de invalidez de los actos administrativos habrá que tener presente la siguiente escala:

— Nulidad de pleno derecho.

— Anulabilidad.

• Infracción grave de una norma legal o reglamentaria.

• Infracción simple del ordenamiento jurídico.

— Irregularidades no invalidantes.

1. Nulidad absoluta o de pleno derecho: antecedentes históricos y supuestos legales

Con las salvedades que han sido hechas más atrás, la nulidad de pleno derecho presenta en el De-recho Administrativo las mismas características que en el Derecho común.

El acto nulo de pleno derecho no puede ser objeto de convalidación, ya que esta técnica está exclu-sivamente referida por la Ley a los actos anulables: «La Administración podrá convalidar los actos anu-lables, subsanando los vicios de que adolezcan» (art. 67.1 LPC).

Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto nulo. La falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable. Es capital en este punto lo dispuesto en el art. 102.1 LPC: «Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesa-do, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1», es decir, de los actos nulos de pleno derecho.

La nulidad absoluta de pleno derecho puede alegarse en cualquier tiempo aun cuando el acto haya adquirido apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos para que sea recurrido.

Hay que afirmar que el art. 102 LPC establece una verdadera acción de nulidad, ejercitable sin limi-tación de plazo por el interesado, y cuyo ejercicio, como el de toda acción en sentido propio, constituye a la Administración en la obligación de dictar un pronunciamiento expreso sobre la misma. Si ese pro-nunciamiento expreso no se produce es de total aplicación lo previsto para el acto presunto (art. 42, 43 y 44 LPC) a los efectos de interponer el recurso contencioso–administrativo.

Los efectos de los actos anulables son efectos ex-nunc, es decir, se producen a partir de que el ór-gano competente lo declara, en cambio los efectos del acto nulo de pleno derecho son efectos produci-dos ex-tunc, retrotraídos al momento en que se dictó el acto.

El acto nulo de pleno derecho carece desde el inicio de efecto alguno y en consecuencia los actos que extraigan su causa de él también son nulos de pleno derecho.

El acto nulo no admite convalidación ni confirmación, si la admiten los actos anulables en los que el paso del tiempo impide el ejercicio de acciones y en consecuencia el tiempo sana el acto administrativo anulable.

La nueva LPC ha seguido los pasos del antiguo artículo 47 LPA, asumiendo, por tanto, idéntico plan-teamiento y, consecuentemente, las mismas carencias que de éste resultaban. El nuevo artículo 62.1 LPC recoge, en efecto, los tipos tradicionales [los actuales apartados b), c), d) y e)], añadiendo a éstos simplemente otros tres supuestos nuevos [dos en realidad —apartados a) y f)— ya que el tercero, apar-tado g), es solamente una norma de remisión], adición que en nada afecta a la estructura general de la norma.

Art. 62 LPC.- «1.- Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2.- También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

A. ACTOS QUE LESIONAN EL CONTENIDO ESENCIAL DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES SUSCEPTIBLES DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Este es uno de los dos tipos de nulidad absoluta introducidos ex novo por el art. 62.1. No se refiere a todos los derechos fundamentales del Título I de la Constitución, sino sólo a aquéllos que están prote-gidos por el recurso de amparo constitucional, y que son a los que se refiere el art. 53.2 CE., esto es, derechos y libertades recogidos en el art. 14, y en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I y el derecho a la objeción de conciencia del art. 30 CE.

Además no basta cualquier lesión de esos derechos o libertades, sino que se trata de lesionar su contenido esencial. El concepto de contenido esencial es un concepto jurídico indeterminado de difícil configuración y con un acotamiento más jurisprudencial que legislativo.

B. LOS DICTADOS POR ÓRGANO MANIFIESTAMENTE INCOMPETENTE POR RAZÓN DE LA MATERIA O DEL TERRITORIO

Lo más significativo de este precepto es que excluye la competencia jerárquica como determinante de nulidad y ello porque la incompetencia jerárquica es convalidable en virtud del art. 67.3 LPC, que dispone «que si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado».

La incompetencia determinante de la nulidad ha de ser manifiesta, en consecuencia, que no requiera de ningún esfuerzo interpretativo, es decir, notoria y evidente. Se está protegiendo que una Administra-ción Pública no invada las competencias y atribuciones de otras Administraciones Públicas.

C. LOS QUE TENGAN UN CONTENIDO IMPOSIBLE

Este supuesto de nulidad de pleno derecho resulta en la práctica muy poco problemático.

La interpretación habitual del mismo da a la imposibilidad un contenido material o físico, no jurídico, ya que la imposibilidad jurídica equivale pura y simplemente a la ilegalidad general.

La imposibilidad material o física tiene que ser, además, de carácter originario (así p ej., la concesión de un caudal de agua que el canal de donde se toma no lleva ni puede llevar). La imposibilidad sobre-venida (muerte posterior del funcionario sancionado, destrucción del edificio que se había ordenado restaurar, etc.) no entraña, obviamente, ningún vacío de legalidad, sino simplemente la ineficacia del acto.

Son actos de contenido imposible aquéllos en los que la motivación y la resolución sean contradicto-rias, cuando el acto sea incompatible con la finalidad que pretenda, o cuando su contenido sea absurdo.

Un último caso de imposibilidad es el de los actos de contenido ambiguo e indeterminable (imposición de una sanción pecuniaria sin concretar su cuantía).

En rigor, en todos estos casos más que actos nulos de pleno derecho habría que hablar de actos inexistentes, ya que, normalmente la imposibilidad de contenido se traduce en imposibilidad de cumpli-miento y, por tanto, en imposibilidad de producir efecto alguno.

D. LOS QUE SEAN CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN PENAL O SE DICTEN COMO CONSECUENCIA DE ÉSTA

Ésta es otra de las novedades de la ley 30/92 respecto de la anterior ley y en concreto de su art. 47 regulador de la nulidad.

La LPC ha introducido aquí dos rectificaciones concretas en la definición del tipo descrito en el antiguo art. 47.1.b) LPA. Por lo pronto la nulidad de pleno derecho se refiere ahora, no ya al delito, sino a la infracción penal en general, lo que comprende también las faltas previstas y penadas en el Código Penal. Además, el art. 62.1 d) LPC, aclara ahora que entran en el tipo legal no sólo los actos que en sí mismos constituyan infracción penal, sino también aquellos otros cuya producción haya sido posible como resultado de una infracción penal antecedente.

E. LOS DICTADOS PRESCINDIENDO TOTAL Y ABSOLUTAMENTE DEL PROCEDIMIENTO LEGALMENTE ESTABLECIDO O DE LAS NORMAS QUE CONTIENEN LAS REGLAS ESENCIALES PARA LA FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

a) Actos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido

El art. 62.1.e) no hace referencia a todos los actos administrativos que estén afectados por un vicio procedimental —actos que, por regla general, serán simplemente anulables según lo dispuesto en el art. 63—, sino solamente a aquéllos cuya emisión haya tenido lugar con olvido total del procedimiento legalmente establecido.

Este olvido total y absoluto del procedimiento establecido no hay que identificarlo con la ausencia de todo procedimiento. Siempre hay unas ciertas formas, un cierto iter procedimental, por rudimentario que sea, en el actuar de los órganos administrativos.

La expresión legal hay que referirla a la omisión de los trámites esenciales integrantes de un proce-dimiento determinado, sin los cuales ese concreto procedimiento es inidentificable.

Por la misma razón hay que entender aplicable la sanción de nulidad de pleno derecho en todos aquellos casos en que la Administración ha observado, en efecto, un procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto por la Ley para este supuesto, o cuando se ha observado el procedimiento pre-visto en el Derecho interno, pero se han omitido los trámites para el caso impuestos por el Derecho comunitario. En todos estos casos, si bien la Administración se ha ajustado a un procedimiento y ha observado sus trámites hay un defecto de calificación previa que desvía la actuación administrativa del iter procedimental realmente aplicable según la Ley, que, de este modo queda total y absolutamente omitido.

b) Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados

Este supuesto legal no es sino una especificación del tipo anterior, cuyo concreto alcance ayuda a interpretar. Para que legalmente proceda la calificación de nulidad de pleno derecho del acto de un ór-gano colegiado no se requiere la omisión total del procedimiento establecido por las normas para la formación de la voluntad del colegio, como voluntad distinta e independiente de sus miembros; basta al efecto que se hayan infringido las reglas esenciales de ese procedimiento, bien por un defecto de com-posición del órgano que lo desfigure realmente, bien por no haberse observado el quórum exigido para su constitución como tal colegio, bien por no haberse respetado la voluntad de la mayoría, simple o cualificada, que la Ley eleva a voluntad del colegio entero.

También sobre este punto la jurisprudencia es escasamente matizada y adolece de falta de precisión a la hora de distinguir entre nulidad absoluta y simple anulabilidad y ello a consecuencia de su tradicional inclinación a considerar las infracciones de procedimiento como vicios.

F. LOS ACTOS EXPRESOS O PRESUNTOS CONTRARIOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO POR LOS QUE SE ADQUIEREN FACULTADES O DERECHOS CUANDO SE CAREZCA DE LOS REQUISITOS ESENCIALES PARA SU ADQUISICIÓN

Esta es otra de las innovaciones realizadas por el art. 62.1 LPC en relación con el texto del anterior art. 47 LPA. Parece claro que la construcción de este nuevo tipo de nulidad absoluta está en relación con la posición adoptada por la nueva Ley sobre el silencio positivo. La LPC parece haber optado por aquella línea jurisprudencial que quiso resolver la tensión entre seguridad jurídica (por silencio se obtiene todo lo pedido) y legalidad (sólo puede obtenerse por silencio aquello que hubiera podido otorgarse legalmente por resolución expresa), situando en la nulidad de pleno derecho el límite infranqueable de los efectos estimatorios de la falta de resolución en plazo.

Se consideran requisitos esenciales aquellos sin los cuales adquirir un derecho o una facultad seria imposible. Por razones obvias esa carencia de los requisitos esenciales debe ser incontrovertible para que pueda predicarse la nulidad de pleno derecho del acto afectado, ya que, de otro modo, se abriría una brecha en el sistema legal que terminaría por desnaturalizar la figura.

G. CUALQUIER OTRO QUE SE ESTABLEZCA EXPRESAMENTE EN UNA DISPOSICIÓN DE RANGO LEGAL

Se trata de una cláusula residual que admite que se amplíen los supuestos de nulidad de pleno de-recho a través de una disposición de rango legal, sólo a través de una disposición de rango legal por lo que se excluye que se pueda hacer por reglamento, y, además, tiene que ser una causa expresamente formulada, valiendo tanto, supuestos de nulidad establecidos en disposiciones con rango de ley anterio-res como posteriores a la ley 30/92, siempre que sean nulidades expresas.

De entre estos supuestos específicos cabe destacar:

— Art. 60 LGP.

— Art. 51 y 52 TRRL.

— Art. 9 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988.

— Art. 134.2 y 255.2 LS.

H. LA NULIDAD DE LOS REGLAMENTOS

La nulidad de pleno derecho de los Reglamentos se regula en el art. 62.2 LPC, según el cual también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulan materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. La distinción entre la regulación de la ley 30/92 y la anterior regulación contenida en el art. 47.2 LPA. es apenas inexistente. La nulidad de pleno derecho es la regla general, en estos casos para los Reglamentos, por contra de lo que ocurre con los actos administrativos, donde la regla general es la anulabilidad.

2. Anulabilidad de los actos administrativos: características y efectos

A. CARACTERÍSTICAS Y EFECTOS DE LA ANULABILIDAD

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. Si esta reacción del afectado no se produce el ordenamiento se desen-tiende del vicio cometido, que, de este modo, se considera purgado en aras de la seguridad jurídica, con la que se estima incompatible el mantenimiento de una situación de pendencia prolongada.

Hasta aquí, el régimen de la anulabilidad de los actos administrativos no difiere en nada de la de los actos y negocios jurídicos privados. Sin embargo ha existido una diferencia muy importante entre ambos campos, administrativo y privado, y es el siguiente:

En el ámbito privado el plazo para hacer valer la anulabilidad de un acto o negocio jurídico es un plazo de prescripción, que se mide por años (cuatro como mínimo) y que puede ser objeto de interrupción, con la consecuencia de que ha de comenzar de nuevo el cómputo del plazo entero. Dentro de ese plazo, la acción puede intentarse sin obstáculo alguno, aun en el supuesto de que a ese intento haya precedido otro u otros, siempre que éstos resultasen frustrados por un defectuoso planteamiento procesal (si una demanda civil se declara inadmisible por falta de competencia del órgano judicial o por cualquier otro defecto procesal, ello no impide al actor repetir el intento nuevamente).

En el ámbito administrativo las cosas han venido sucediendo, sin embargo, de muy distinta manera. El plazo para impugnar los actos administrativos, es decir, para hacer valer la anulabilidad o nulidad relativa de los mismos, ha sido siempre un plazo muy breve, medido en días o en meses, no en años como en el plazo de prescripción de las acciones civiles. Ha sido, además, un plazo de caducidad y no de prescripción, es decir, un plazo no susceptible de interrupción, de forma que cualquier error en el planteamiento del recurso resultaba irremediable, ya que en el momento en que el recurso mal inter-puesto se declaraba inadmisible ya era tarde para intentar una nueva interposición. En cualquier caso, por lo tanto, la falta de impugnación en plazo o la impugnación mal planteada venían a producir un mismo resultado: el acto viciado resultaba en adelante inatacable y cualquier intento posterior de reac-ción contra el mismo se estrellaba contra el muro de la excepción de acto consentido establecida de forma tajante por el art. 40 LJ, según el cual «no se admitirá recurso contencioso–administrativo respecto de… los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los con-firmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma», precepto éste que una jurisprudencia constante ha venido manteniendo con absoluto rigor.

El nuevo art. 103 LPC, que sustituye al antiguo artículo 110 LPA, afirma ahora que los actos anulables que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario y sean al mismo tiempo declarativas de derechos (no todos los actos anulables, por lo tanto) pueden ser revisados por la Administración, «a iniciativa propia o a solicitud del interesado» siempre que no hayan transcurrido cuatro años desde que fueron dictados. De ello resulta, pues, que el interesado (esto es, la persona que se considere ne-gativamente afectada por actos que declaran derechos a favor de otras personas) tiene ahora dos po-sibilidades de obtener su anulación: la primera impugnarlos mediante el recurso administrativo ordinario en el plazo de un mes o mediante el recurso contencioso–administrativo en el plazo de dos meses (según agoten o no la vía administrativa); la segunda instar de la Administración su revisión al amparo del art. 103.1 LPC dentro del plazo de cuatro años, lo que dará lugar a un acto expreso o presunto, de aquélla, que le permitirá plantear la cuestión en la vía contencioso–administrativa. En cualquier caso la falta de interposición en el plazo de uno o dos meses del recurso procedente no tiene ya efectos preclusivos en relación con este tipo de actos.

La LPC no vuelve a repetir ni en su art. 103.2 (actos declarativos de derechos que infringen, pero no gravemente, una norma legal o reglamentaria), ni en su art. 105 (actos no declarativos de derechos y actos de gravamen) la misma expresión, «a solicitud del interesado» que emplea el art. 103.1, lo cual deja en el aire si en estos dos casos también es admisible.

Razones obvias de coherencia del sistema obligan a entender que esa doble posibilidad también es admisible en estos casos y, por lo tanto, que el plazo de recurso tampoco tiene en ellos carácter preclu-sivo.

B. VICIOS QUE HACEN ANULABLE EL ACTO

El art. 63 LPC reproduce los derogados art. 48 y 49 LPA.

Art. 63 LPC.- «1.- Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2.- No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3.- La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

La anulabilidad de los actos administrativos queda de este modo limitada entre dos niveles: por arriba, los vicios determinantes de nulidad de pleno derecho (art. 62); por debajo, las irregularidades no invalidantes a que se refieren los números 2 y 3 del art. 63.

Al vicio de forma o de procedimiento no se le reconoce tan siquiera con carácter general virtud anu-latoria de segundo grado, anulabilidad, salvo en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, cuando éste tenga carácter esencial, o se produzca una situación de indefensión.

El vicio de forma sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración.

El procedimiento administrativo y la vía de recurso ofrecen al particular oportunidades continuas de defenderse, lo que contribuye a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o de una infracción procedimental.

El vicio de forma puede ser objeto, por tanto, de una reducción progresiva. La indefensión que, según la Ley, determina su trascendencia invalidante puede serlo también, hasta el punto de llegar a des-aparecer en muchos casos. Para que pueda anularse un acto por motivos formales no basta una inde-fensión inicial, sino que es necesario algo más.

Si la decisión de fondo hubiera permanecido la misma, no tiene sentido anular el acto recurrido por motivos formales y tramitar otra vez un procedimiento cuyo resultado último ya se conoce.

Si el vicio de forma ha influido realmente en la decisión de fondo, siendo presumible que ésta hubiera podido variar de no haberse cometido el vicio formal cabe distinguir varios supuestos:

— Si la decisión de fondo es correcta, a pesar de todo, lo que procede es declararlo así y confirmar el acto impugnado.

— Si la decisión de fondo es incorrecta, entonces concurrirán dos vicios capaces, en principio, de determinar la nulidad del acto: el vicio formal y el vicio de fondo. Lo procedente en este caso es declarar la existencia de ambos, muy especialmente la del último de ellos, con el fin de evitar que tramitado de nuevo el expediente y subsanado el defecto formal cometido inicialmente, puedan repetirse otra vez las mismas infracciones de fondo.

C. CONVALIDACIÓN, CONVERSIÓN E INCOMUNICACIÓN DE INVALIDEZ

Los actos administrativos anulables pueden ser convalidados por la Administración subsanando los vicios de que adolezcan (art. 67.1), aludiendo en sus apartados 3 y 4, a la convalidación de la incompe-tencia jerárquica por ratificación del órgano superior y a la de la falta de alguna autorización por el otor-gamiento de ésta por el órgano competente.

El número 2 del art. 67 dispone que el acto de convalidación sólo produce efectos desde su fecha, a menos que se den los supuestos que justifican el otorgamiento de una eficacia retroactiva en los térmi-nos del art. 57.3 LPC (actos favorables).

La LPC consagra también la regla de la incomunicación de invalidez. Así el art. 64 dispone que «la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean inde-pendientes del primero». Del mismo modo, según establece el art. 64.2, «la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado».

El art. 66 dispone «la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad».

Finalmente el art. 65 regula el supuesto de la conversión de actos nulos y anulables de forma que si dichos actos contienen los elementos constitutivos de otro distinto puedan producir los efectos de éste. La Ley se mueve aquí en el plano de la eficacia, no en el de la validez. El acto nulo o anulable no deja de ser tal, ni queda sanado ni convalidado. Si así se solicita por los interesados, no habrá más remedio que declarar su nulidad.

En la regulación de la anulabilidad de los actos administrativos, subyacen una serie de principios heredados de la anterior LPA, y que son los siguientes:

1. El Principio de conservación de los actos administrativos. Según este principio, cuando se anule un acto administrativo, se deberán mantener aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiere mantenido igual de no haberse cometido la infracción, en estos términos, se regula en el art. 66 de la Ley 30/92.

2. El Principio de la presunción de validez. Regulado en el art. 64 de la ley 30/92, según este principio la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los actos sucesivos en el procedimiento que sean indepen-dientes del primero. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

3. El Principio de la conversión según el cual un acto inválido cuando contenga los elementos constitutivos de otro distnto producirán los efectos de éste. Regulado en el art. 65.

4. El Principio de la convalidación de los actos anulables. Regulado en el art. 67, según el precepto la Ad-ministración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalida-ción producirá efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos administrativos. En el caso de que el vicio consista en incompetencia jerárquica del órgano que dictó el acto, éste podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de la autorización por el órgano competente. De la regulación del art. 67, resulta que la convalidación es posible sólo respecto de los actos anulables, los actos nulos de pleno derecho, no se pueden convalidar, no se pueden subsanar. Los actos nulos de pleno derecho, si en ellos concurre una de las causas del art. 62.1, no pueden ser convalidados y deberán de someterse a la acción de nulidad y desaparecer del mundo jurídico.

D. LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Examinados ya los supuestos en que cabe reconocer virtud invalidante al vicio de forma, queda re-suelta implícitamente la otra cara del problema: en todos los demás supuestos el vicio de forma carecerá de trascendencia anulatoria. Así resulta claramente de los dispuesto en el art. 63.2 LPC.

Igual solución establece el art. 63.3 para los casos en que el acto administrativo se dicte fuera del plazo establecido en cada caso por la Ley. Esta actuación fuera de tiempo tampoco determina la invali-dez del acto, salvo en el supuesto de que el término o plazo sea verdaderamente esencial.

La inobservancia del plazo de actuación por la Administración no invalida esa actuación, si bien puede determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora, según precisa expresamente el art. 41 LPC, o la de la propia Administración si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera de tiempo.

3. La revocación de los actos administrativos. La revisión de oficio

Art. 105 LPC.- «1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación, no sea contraria al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».

Se entiende por revocación la retirada definitiva por la Administración de un acto suyo anterior me-diante otro de signo contrario.

Existe una revocación por motivos de legalidad (retirada de actos viciados) y una revocación por mo-tivos de oportunidad (retirada de actos perfectamente regulares en sí mismos, pero inconvenientes en un momento dado).

Desde otro punto de vista, cabe distinguir entre una revocación de origen legal (prevista por la Ley en ciertos supuestos) y una revocación de origen negocial (pactada o prevista en una cláusula accesoria del propio acto o negocio). Es también posible y frecuente la utilización de la revocación por vía de sanción en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas por el destinatario.

La revocación en sentido estricto se caracteriza por la falta de límite temporal; por el sujeto que puede revocar, que es la Administración Pública; y por la clase de actos que pueden ser revocados: sólo pueden serlo los actos no declarativos de derechos o los de gravamen.

Precisamente la naturaleza de los actos que son susceptibles de ser revocados distingue la revoca-ción de los actos administrativos de la revisión de oficio de los actos administrativos. Revisión regulada en los art. 102, 103 y 106. El art. 102, se ocupa de la revisión de los actos nulos de pleno derecho, el art. 103, de la revisión de los actos anulables, y el art. 106, de los limites de la revisión.

A. LA REVISIÓN DE OFICIO

El régimen jurídico de la revisión de oficio que hoy regulan estos artículos, tiene, como la propia Ley en su conjunto, alcance general, por lo que es aplicable tanto a la Administración del Estado, como a la Administración de las CC.AA. y a las entidades que integran al Administración Local, así como a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas a, o dependientes de, aquéllas.

El preceptivo dictamen del Consejo de Estado habrá de ser en estos casos solicitado por las CC.LL. por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma y a través del Ministerio para las Administra-ciones Públicas (art. 48 LBRL). No es de aplicación cuando en la Comunidad Autónoma, como en el caso de la Valenciana, exista el órgano consultivo equivalente.

La revisión de oficio deja en manos de la Administración Pública la posibilidad de dejar sin efecto un acto administrativo sobre el que recae un vicio de nulidad o anulabilidad en cualquier momento, aun transcurridos los plazos para que el administrado interpusiese el recurso procedente. Es la última opor-tunidad para extraer del mundo jurídico a un acto administrativo nulo o anulable, sin embargo, la revisión de oficio tiene límites contenidos en el art. 106 de la ley 30/92, por el cual se impide que pueda ser ejercitada la revisión en los siguientes casos:

1) Cuando la prescripción de acciones haga su ejercicio contrario a la equidad, a la buena fe, al de-recho de los particulares o a las leyes.

2) Cuando el tiempo transcurrido haga su ejercicio atentatorio a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

3) Cualesquiera otras circunstancias que hagan su ejercicio atentatorio de nuevo a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Los limites contenidos en el art. 106, son limites abstractos, que permiten entender la revisión de modo amplio y con posibilidad de generalizarse, o por el contrario, de un modo estricto, apareciendo como una vía excepcional de control de la legalidad de los actos administrativos. La LPC distingue entre dos tipos de revisión:

1) La revisión de los actos nulos, contenida en el art. 102.

2) La revisión de los actos anulables, contenida en el art. 103.

a) La revisión de actos nulos de pleno derecho

Art. 102 LPC.- «1. Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.

2. El procedimiento de revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del título IV de esta Ley. En todo caso, la resolución que recaiga requiere dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y no es susceptible de recurso administrativo alguno, sin perjuicio de la competencia del orden jurisdiccional contencioso–administrativo.

3. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto, podrán establecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley.

4. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley».

En este supuesto la Administración puede, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, declarar de oficio la nulidad de los actos contenidos en el art. 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa, o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, y que, por tanto, ponen fin a la vía administrativa.

Pero para que se inste la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho es condición previa e indispensable el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de las CC.AA.

El procedimiento a seguir, para aplicar la nulidad de oficio de los actos nulos, es el contemplado en el título VI de la LPC, que se ocupa de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos.

La resolución que recaiga en el procedimiento de revisión de oficio es una resolución sobre la cual no cabe recurso administrativo alguno. Sin perjuicio de la competencia de la jurisdicción contencioso–administrativa.

Al tiempo que la Administración declara, de acuerdo con este procedimiento, la nulidad de un acto administrativo, puede establecer las indemnizaciones que procedan a los interesados, cuando concurran las circunstancias del art. 139.2 y el art. 141.1 la Ley.

Se dice que podrá establecer estas indemnizaciones, es, pues, potestativo de la Administración el hacerlo en la misma resolución. En todo caso para que puedan fijarse habrán de concurrir las siguientes circunstancias:

1) En virtud del art. 139.2, que el daño haya sido efectivo, evaluable económicamente e individuali-zado en relación a una persona o grupo de personas.

2) En virtud del art. 141.1, que la lesión que se haya producido no sea consecuencia de un daño que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con las leyes.

La falta de resolución del procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho en plazo, tiene como consecuencia un acto presunto negativo, es decir, contrario a la revisión del acto, la eficacia del acto presunto se atendrá a la regulación del art. 44 LPC, regulador de la certificación de actos presuntos.

b) La revisión de oficio de actos anulables

Art. 103 LPC.- «1. Podrán ser anulados por la Administración, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario.

b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados.

2. En los demás casos, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso–administrativo.

3. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado, la declaración de lesividad se realizará mediante Orden ministerial del Departamento autor del acto administrativo, o bien mediante Acuerdo del Consejo de Ministros; cuando su norma de creación así lo determine, la declaración se realizará por los órganos a los que corresponde de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley.

4. Si el acto proviniera de las CC.AA. o de la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. La declaración de lesividad deberá adoptarse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo de referencia.

6. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley».

La Administración podrá anular, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen, no necesariamente favorable, del Consejo de Estado, o en su caso del órgano consultivo de la CC.AA., los actos declarativos de derecho cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario.

b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados.

En el supuesto de actos declarativos de derechos, en los que no concurran las circunstancias antes mencionadas, se requerirá la previa declaración de lesividad para el interés público y su ulterior impug-nación ante los Tribunales contencioso–administrativos.

En el caso de que la Administración no resuelva en plazo, el acto presunto se considera negativo, es decir, contrario a la revisión del acto anulable y la eficacia del acto presunto se acreditará de acuerdo con el art. 44 LPC, es decir, mediante la certificación del acto presunto.

c) La revisión de oficio de actos de gravamen

El art. 105 LPC ha formalizado este principio al afirmar expresamente que «las Administraciones Pú-blicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de dere-chos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico».

So pretexto de la libre revocación de los actos de gravamen que afirma el art. 105, es obvio que no podrá condonarse a un concreto ciudadano el pago de una deuda tributaria, ni dispensársele del obligado cumplimiento de las cargas y deberes que a todo propietario de suelo impone con carácter general la LS o de la igualmente obligada observancia de las demás determinaciones contenidas en los planes de ordenación.

Sólo en estos términos puede entenderse correctamente el inciso final del mencionado artículo «siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico».

d) La corrección de errores materiales y aritméticos

En el mismo capítulo dedicado a la revisión de oficio de los actos administrativos la LPC incluye un precepto que no se refiere a la revocación propiamente dicha, sino a un problema distinto, que, a pesar de todo, guarda una estrecha relación con ella. Se trata del art. 105.2, según el cual «Las Administra-ciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los intere-sados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».

La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos. Este carácter estrictamente material y en absoluto jurídico de la rectificación justifica que para llevarla a cabo no requiera sujetarse a solemnidad ni límite temporal alguno.

e) Límites a las facultades de revisión de oficio

Todo el tema de la revocación de actos administrativos por motivos de legalidad es en extremo deli-cado, en cuanto que atenta contra las situaciones jurídicas establecidas. El enfrentamiento entre los dos principios jurídicos básicos, de legalidad y de seguridad jurídica, exige una gran ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones ilegítimas de ventaja como el peligro opuesto. Pensando en ello, el art. 106 LPC dispone que «Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes».

Resta notar que la redacción actual del art. 106 LPC ha introducido en el texto del anterior art. 112 LPA, del que trae causa, una pequeña, pero significativa modificación al añadir la referencia a la buena fe entre los límites a las facultades de revisión de oficio. Esa referencia permite dar expresa acogida al principio de protección de la confianza legítima que el Tribunal Europeo de Justicia ha tomado del De-recho Alemán haciendo de él un principio general del Derecho de la Comunidad Europea, del que nues-tro Tribunal Supremo se ha hecho eco, ligándolo precisamente al de la buena fe (Sentencias de 15 de junio de 1990 y 7 de octubre de 1991, entre otras).

1. Presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato


Los actos administrativos son eficaces desde el mismo momento en que se dictan, creando en el destinatario de los mismos una obligación de cumplimiento inmediato que tiene, incluso, un respaldo penal, todo ello con independencia de su posible validez intrínseca.

El art. 57.1 LPC afirma al respecto que «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Dere-cho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». El precepto incorpora, pues, una presunción de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no se demuestre su invalidez, trasladando al particular la carga de impugnarlo, en la vía administrativa o contencioso–administrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su eficacia.

Para que la presunción legal de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones ex-ternas mínimas de legitimidad. Quiere esto decir que la presunción de validez que la Ley establece no es algo gratuito y carente de fundamento, sino algo que se apoya en una base real que la presta, en principio, una cierta justificación. El acto administrativo se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima desaparece el soporte mismo de la presunción legal. Así ocurre cuando tal autoridad es manifiestamente incompetente o cuando demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los procedimientos legales. En tales supuestos se dice que el acto es absoluta y radicalmente nulo (nulidad de pleno derecho) y por ello insusceptible de producir efecto alguno. Este planteamiento ha sido ratificado por la LPC, cuyo art. 111.2.b) autoriza a suspender los actos nulos de pleno derecho, excepcionando de ese modo la regla general de la eficacia inmediata.

2. Notificación, publicación y motivación

La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones, según la Ley. El propio art. 57.1 así lo prevé al decir en su inciso final «salvo que en ellos se disponga otra cosa».

Con independencia de ello, el comienzo de la eficacia está sometido, en ocasiones, con carácter ge-neral al cumplimiento de ciertos requisitos. El art. 57.2 establece al respecto lo siguiente: «La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publi-cación o aprobación superior».

La exigencia de aprobación superior tampoco puede ser estudiada en términos generales, abstracción hecha de los casos concretos en que viene establecida en la norma. Baste decir al respecto que la aprobación es una manifestación típica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la auto-ridad superior.

A. LA NOTIFICACIÓN

La notificación, en cambio, sí requiere algunas precisiones, ya que, aunque técnica instrumental, tiene una gran importancia práctica.

El art. 58.1 LPC dispone con carácter general que «se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses». La obligación de notificar se refiere primariamente a las resoluciones, esto es, a los actos que ponen fin al procedimiento, que son los que, por esta razón, afectan directa y frontalmente a los derechos e intereses de su destinatario. La LPC sujeta también a esta obligación a los actos de trámite cuando afecten a derechos o intereses propios del interesado en el procedimiento.

Desde un punto de vista subjetivo, la obligación no alcanza a todos los administrados que tengan una determinada relación con la Administración, sino sólo a aquellos que tengan la condición de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate.

El concepto de interesados viene determinado en el art. 31 LPC, según el cual se consideran tales los que hayan estado presentes en el procedimiento, bien por haberlo promovido o bien por haber com-parecido en él antes de la resolución definitiva y, además, aquellos que «tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte».

La obligación de notificar es una obligación estrictamente formal, de modo que sólo se entenderá producida en el supuesto de que se realice a través de alguna de las formas habilitantes tipificadas por la Ley. Este carácter de forma habilitante consiste en:

— La notificación debe contener el texto integro del acto, incluida la motivación en su caso.

— Debe contener, además, la indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la vía administra-tiva.

— Debe indicar los recursos que contra el mismo procedan, con expresión correcta del órgano ante el que hubieran de interponerse y del plazo de interposición.

— La notificación debe hacerse por escrito y personalmente al interesado en su propio domicilio, mediante oficio, carta, telegrama o cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepción, de la fecha y de la identidad y del contenido del acto notificado.

La regla de la notificación formal sólo cede cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien cuando, intentada la notificación, no hubiese podido practicarse, supuestos todos ellos en los que la Ley permite que se realice por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín oficial correspondiente, dependiendo de cual sea la Administración y el ámbito territorial del que proviene el acto administrativo.

En caso de no hallarse el interesado en su domicilio «podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad». Si el interesado o su represen-tante rechazase la notificación se hará constar así en el expediente (art. 59.3 LPC), especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por realizado el trámite, pudiendo desde ese mo-mento acudirse a la notificación edictal antes aludida. La consecuencia capital es que una notificación no realizada en forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia resolución notificada tampoco podrá producirlos en contra del interesado, ya que la notificación demora la eficacia del acto.

Esta regla sólo admite una excepción, la del art. 58.3, que establece que «las notificaciones defec-tuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o del acto objeto de notificación o interpongan el recurso procedente». La notificación defectuosa hace nacer para el interesado una doble posibilidad, o bien se da por enterado del acto administrativo e interpone el recurso pertinente o bien pide a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley.

B. LA PUBLICACIÓN

La publicación de los actos administrativos no tiene nada en común con la publicación de las dispo-siciones generales. Es un puro sucedáneo de la notificación, con igual trascendencia que ésta, respecto del «acto administrativo que tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas» (art. 59.5 LPC).

El art. 59.5.b), establece que la publicación sustituirá a la notificación «cuando se trate de actos inte-grantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo», en cuyo caso, dice, «la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos».

El órgano competente puede, en fin, ordenar la publicación «cuando lo aconsejen razones de interés público» por él apreciadas (art. 60.1) o cuando «estime que la notificación a un solo interesado es insu-ficiente para garantizar la notificación a todos (art. 59.5.a). En estos casos la publicación no sustituye a la notificación, sino que la complementa.

La falta de notificación (o de publicación, en su caso) en forma, demora la eficacia del acto cuando éste es susceptible de producir un perjuicio a su destinatario, pero no en caso contrario.

C. LA MOTIVACIÓN

El art. 54.1 LPC establece «serán motivados, con sucinta referencia de hechos y de fundamentos de derecho:…a)….f)», y en su apartado 2 hace referencia a la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos.

La motivación ya ha sido tratada en el Tema 1, punto 3, apartado D.

3. Ejecución forzosa de los actos administrativos

Significa que los actos que la Administración lleva a cabo obligan al administrado, pese a la resistencia que éste pueda interponer a la obligación derivada del acto administrativo. La ejecución forzosa es una de las formas de coacción administrativa y es expresión del principio de autotutela de la Administración.

El principio de autotutela queda claramente recogido en el art. 95 LPC, según el cual «las Adminis-traciones públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo aperci-bimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la ley exija la intervención de los Tribuna-les».

La ejecución forzosa necesita de un título de ejecución, y este título de ejecución es el acto adminis-trativo, que incorpora la decisión que sirve de fundamento a la ejecución. La necesidad de este título ejecutivo está recogida en el art. 93.1 LPC que establece que «Las Administraciones Públicas no inicia-rán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico».

La ejecución forzosa supone la realización, el cumplimiento, del acto administrativo; de la obligación u obligaciones que éste incorpora, y ello en sus propios términos. La ejecución forzosa no produce mo-dificación, no produce una novación del acto administrativo que se ejecuta.

La ejecución forzosa se realiza mediante los medios contemplados en el art. 96.1 LPC:

— Apremio sobre el patrimonio.

— Ejecución subsidiaria.

— Multa coercitiva.

— Compulsión sobre las personas.

Estos medios de ejecución se someten, en su aplicación, siempre al principio de proporcionalidad, acompañados, en los casos en que fueran varios los medios o formas de ejecución, de aquel principio por el que se elegirá el medio menos restrictivo de la libertad individual (apartado 2). Siempre que para la utilización de estos medios fuera necesario entrar en el domicilio del afectado, se deberá obtener su consentimiento y en su defecto la oportuna autorización judicial (apartado 3).

A. EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

El art. 97 LPC regula este procedimiento, estableciendo, en su apartado 1, que «Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva» (ver art. 91 y ss del R G de Recaudación, RD. 1684/1990 de 20 de diciembre). Es el medio más general y el de más frecuente utilización, y ello es debido a que normalmente la obligación que incorpora un acto administrativo se concreta en una obligación de tipo pecuniario. Cuando la deuda consiste en una cantidad líquida de dinero y el ad-ministrado deudor se resiste a pagarla la Administración puede hacerla efectiva por el procedimiento previsto en el R G de Recaudación, que tiene estos trámites:

Se practica la notificación y se le otorga un plazo voluntario de pago, si en ese plazo no se produce el pago, se extiende, por los servicios correspondientes, la certificación de descubierto que constituye el título para iniciar la vía de apremio. A partir de este momento el procedimiento no se detiene salvo por dos causas, o bien porque se realice el pago voluntariamente o bien porque se otorgue un aval, (p ej. bancario) suficiente para cubrir la deuda.

Si esto no se ha producido, el siguiente trámite es el embargo de los bienes del deudor, en cantidad suficiente para pagar la deuda. Producido el embargo, se procede al trámite de la subasta de los bienes.

B. LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA

Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado (art. 98.1 LPC). En este caso la Administración los realizará por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado (apartado 2). El importe de los gastos, incluso los daños y perjuicios que se hubieran podido ocasionar corren a cargo del obligado por el acto (apartado 3). El importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva (apartado 4).

C. MULTA COERCITIVA

Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la Administración puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado (art. 99.1 LPC). Consiste en imponer el pago de una cantidad, no con pretensión recaudadora sino con pretensión de forzar el cumplimiento de la obli-gación. Es posible la imposición de estas multas tanto en el caso de actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado (apartado a); e incluso cuando procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente (apartado b). La multa coercitiva es in-dependiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

D. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS

Es el menos utilizado de los medios de ejecución forzosa y el más radical, se podrán ejecutar por compulsión directa sobre las personas los actos administrativos que impongan una obligación persona-lísima de no hacer o soportar, en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución (art. 100.1 LPC). Si tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

4. Retroactividad de los actos administrativos

Examinados ya los supuestos de eficacia demorada, hay que hacer referencia a una última excep-ción a la regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos; es decir, a los casos de eficacia anticipada o retroactiva.

El art. 57.3 LPC prevé que: «…excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y asimismo cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas».

Aunque parece claro que el principio de legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efectos del acto, supondría reconocer a la Administración un poder sobre el pasado que destruye la necesaria certeza y estabilidad de las relaciones jurídicas establecidas. La nulidad de un acto podría suponer para ella un ahorro si al declararse la nulidad del acto el reconocimiento del derecho del parti-cular no surtiera efectos sino a partir de esta declaración. Por eso, precisamente, admite el art. 57 la retroactividad de los efectos del acto que sustituye a otro anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de actos favorables y ello por las razones que acaban de exponerse. Se entiende que es más valioso el resultado de la retroactividad porque en cualquier caso no puede perjudicar sino favo-recer.

5. El cese de la eficacia de los actos administrativos

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones:

a) Por el total cumplimiento del acto administrativo.

b) Por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella.

c) Cuando se produce la anulación o revocación del acto.

La eficacia puede cesar también con carácter temporal, provisional o transitorio. En estos casos se habla de suspensión del acto, cuyas diversas modalidades vamos a analizar.

La suspensión es, por tanto, una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la in-tegridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela o control), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo.

Cuando esta situación se produce la situación de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensión cesa, de forma que si el acto resulta válido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia tempo-ralmente suspendida y si, por el contrario, resulta inválido o es revocado, la eficacia cesa definitivamen-te.

La interposición de cualquier recuso (recursos administrativos y contencioso–administrativos), ex-cepto en los caos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenden la ejecución de los actos impugnados (art. 111.1 LPC).

La aplicación rígida de esta regla general podría hacer ilusorio, sin embargo, el propio derecho de recursos que reconocen las Leyes a todo ciudadano, ya que, en muchos casos, la estimación a posteriori del recurso interpuesto no permitiría reconstruir la situación alterada por el acto recurrido.

Sin embargo, para conseguir un cierto equilibrio entre los dos principios encontrados (la garantía del interés público y el derecho a una efectiva defensa del particular) la Ley ha previsto una excepción a la regla general facultando a la Administración y a los Tribunales de la jurisdicción contencioso–administrativa, según los casos, para suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución del acto recurrido, «en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación» (art. 111 LPC y 122 LJ).

La LJ, en su Exposición de Motivos, dice, refiriéndose a la suspensión, que «al juzgar sobre su pro-cedencia se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otor-gar, la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego. Respecto de la dificultad de la reparación, no cabe excluirla sin más por la circunstancia de que el daño o perjuicio que podría derivar de la ejecución sea valorable económicamente».

El art. 111.2 LPC, establece que «el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros al suspensión y el perjuicio que causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto recurrido, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicio de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del pleno derecho previstas en el art. 62.1 de esta Ley».

La suspensión del acto administrativo puede ir acompañada de la adopción de medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución im-pugnada (art. 111.3).

El número 4 del art. 111 prevé —y ésta es una innovación tan importante como plausible— la aplica-ción al caso del silencio positivo, de forma que si transcurren treinta días desde la solicitud de suspensión sin que el órgano competente dicte resolución al respecto, el acto impugnado se entenderá auto-máticamente suspendido sin más requisitos, es decir, sin necesidad de solicitar certificación de acto presunto.

Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una plura-lidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó (art. 111.5).

Del esquema general que acaba de analizarse se exceptúan aquellos actos que inciden sobre los derechos fundamentales de la persona que, dada su naturaleza, cuentan con una protección jurisdic-cional específica.

La suspensión de los acuerdos de los entes locales tiene ahora carácter jurisdiccional en todo caso. Solamente de forma excepcional, «si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten grave-mente al interés general de España», podrá la Administración del Estado (el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, concretamente), previo requerimiento al Presidente de la Corporación y en el caso de no ser atendido, proceder a la suspensión del acuerdo local y «adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos en el plazo de diez días desde la suspensión ante la jurisdicción contencioso–administrativa (art. 67 LBRL).

6. El silencio administrativo

A. EL SENTIDO GENERAL DE LA REGULACIÓN

En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo. Esta primera explicación de la téc-nica del silencio administrativo —presunción legal— requiere no pocas precisiones, cuya concreta com-prensión exige no sólo distinguir de entrada las dos modalidades señaladas.

El silencio administrativo se regula, por primera vez; en los art. 94 y 95 LPA. La legislación actual, la Ley 30/92, proclama enfáticamente en su Exposición de Motivos «un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo»; «El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido».

De acuerdo con estos ambiciosos propósitos la LPC elude, incluso, cuidadosamente el empleo de la expresión «silencio administrativo», utilizando en su lugar la de «actos presuntos», regulándolos en sus art. 42, 43 y 44.

La Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados, así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado (art. 42.1 LPC).

Debe hacerlo en el plazo máximo que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. Cuando la norma de procedimiento no fije plazos, el plazo máximo de resolución será de tres me-ses (art. 42.2). Los plazos previstos en el procedimiento podrán ser ampliados en el caso de que el nú-mero de solicitudes formuladas impidan razonablemente su cumplimiento.

Los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedi-mientos que se tramiten y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, son responsables directos de que la obligación de resolución expresa se haga efectiva en los plazos establecidos. Su incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo (art. 42.3).

Si la Administración no dicta resolución expresa en el plazo en cada caso aplicable «se producirán —dice el art. 43, rotulado “actos presuntos”— los efectos jurídicos que se establecen en este artículo».

Los efectos son los de entender estimadas las solicitudes en unos supuestos (art. 43.2),

Art. 42.2 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquéllas en los siguientes supuestos:

a) Solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo.

b) Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas.

c) En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa».

o desestimadas en otros (art. 43.3).

Art. 42.3 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimada la solicitud en los siguientes supuestos:

a) Procedimientos de ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE.

b) Resolución de recursos administrativos. Ello no obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el recurso si llegado el plazo de resolución de éste el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo».

B. LA CERTIFICACIÓN DE LOS ACTOS PRESUNTOS Y SUS PROBLEMAS

Los actos administrativos presuntos se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada (art. 44.1 LPC).

Certificar es asegurar, afirmar, dar por cierta una cosa, fijar o señalar con certeza un hecho, hacién-dolo cierto por medio de un instrumento público. La certificación no crea el hecho sino que asegura simplemente la verdad del mismo frente a todos. Éste es el significado que a la certificación de los actos presuntos da el art. 44.2, según el cual «Para su eficacia, los interesados o la propia Administración deberán acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento, que deberá extenderla inexcusablemente en el plazo de veinte días desde que le fue solicitada, salvo que en dicho plazo haya dictado resolución expresa, sin que pueda delegar esta competencia específica».

Como la certificación es un mero instrumento, carente como tal de todo contenido sustantivo, su falta de expedición, en el plazo de veinte días que la Ley concede al efecto, no puede, lógicamente, perjudicar al interesado, ni menguar, en consecuencia, la eficacia del acto presunto que es su objeto. Así lo precisa el propio art. 44.3, en su párrafo segundo «…los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto».

La certificación que se emita deberá ser comprensiva de la solicitud presentada o del objeto del pro-cedimiento seguido, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para dictar resolución y de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa (art. 44.3).

El administrado no tiene un plazo establecido para solicitar la certificación de acto presunto, puede hacerlo desde el día siguiente al de vencimiento del plazo para resolver expresamente o demorar cuanto desee la solicitud de certificación, a partir de la cual empiezan a correr aquéllos veinte días. En este plazo la Administración no sólo puede, sino que, incluso, debe dictar resolución expresa.

El art. 43.1 en su párrafo segundo estable que «El vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán de abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el art. 44».

Existiendo ya desde el momento del vencimiento del plazo legal para resolver un acto presunto de un contenido predeterminado por la Ley, es obvio que la Administración no puede producir libremente en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certificación una resolución de sentido contrario a aquél, sino en los límites que para la revisión de oficio de los actos administrativos se establecen en los art. 102 y ss LPC.

Sólo podría admitirse como lícito que en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certifi-cación se dictara una resolución contraria al efecto estimatorio que, en principio, establece el art. 43.2 LPC. cuando la solicitud formulada en su día por el particular careciera de «los requisitos esenciales» exigidos por las normas aplicables para la adquisición de las facultades o derechos correspondientes y ello sobre la base de que el art. 62.1.f LPC considera que esa carencia de los requisitos esenciales en cuestión determina en todo caso, esto es, tanto si se trata de actos presuntos, como de actos expresos, la nulidad de pleno derecho del acto al que afecta.